II SA/Gd 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) nakazał Z. D. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, który został ocieplony z zewnątrz styropianem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,20m x 7,10m oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,15m x 0,95m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy [...]) gmina K. Po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały pobudowane przez Z. D. w 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie powyższego przepisu, zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, postanowienie z dnia 12 września 2008 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 4 powyższej ustawy, w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wydane postanowienie), stosuje się przepis ust. 1. tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia 12 września 2008 r. Tym samym zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawnie uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, jeżeli obiekty zostały wybudowane pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosowało się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 i 49b ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Ocena samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. następuje według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję Z. D. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy przepis wymienia te dokumenty jedynie przykładowo i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jednego z zarzutów skarżącego, w którym powoływał się on na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. , sygn. akt II SA/Gl 245/07, iż nie jest uprawnione twierdzenie, że brak planu miejscowego i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego, nie można wywodzić negatywnych dla skarżącego skutków prawnych faktu, że nie dostarczył wskazanych dokumentów, podczas gdy przepis art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane posługuje się sformułowaniem "w szczególności" i nie powinna ograniczać rodzaju dokumentów, którymi mógłby się posłużyć inwestor, aby wykazać zgodność inwestycji z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu Organy obu instancji dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest nakaz rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Oznacza to obowiązek wydania nakazu rozbiórki w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. Zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno–budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W niniejszej sprawie strony nie kwestionowały okoliczności, że przedmiotowe obiekty budowlane wybudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd słusznie zastosowany został tryb legalizacji określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Odnośnie zarzutu skargi, podnieść należy, że zgodność inwestycji dokonanej w warunkach samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpatrywać w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Ustawa ta stanowi bowiem akt prawny regulujący zagadnienia planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Chybiony jest zatem zarzut skargi, w którym skarżący wskazywał na możliwość wykazywania środkami innymi, niż zapisy planu miejscowego lub decyzja o warunkach zabudowy, zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawionego w skardze poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. , sygn. akt II SA/Gl 245/07, nie sposób pogodzić z brzmieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd orzekający w ww. wyroku sugerując, iż plan miejscowy oraz decyzja o warunkach zabudowy są tylko przykładowymi środkami pozwalającymi na stwierdzenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazał jednak, jakie inne środki mogłyby służyć przy dokonywaniu takiej oceny. Słuszne rozważania Sądu odnoszące się do "państwowego" porządku planistycznego obowiązującego na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, prowadzić winny do innego wniosku. Skoro ten inny – "państwowy" porządek planistyczny wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 61 tejże ustawy, a w konsekwencji ust. 1 pkt 5 tego artykułu, także przepisy ustaw szczególnych, to należy mieć na uwadze rzeczywistą funkcję przepisu art. 61. Warunki określone w tym przepisie stanowią właśnie o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zatem wywodzić z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości kreowania porządku planistycznego w drodze innej niż ustalenia miejscowych planów oraz decyzji o warunkach zabudowy. Użyty zaś, w art. 48 ust. 2 pkt 1 zdanie wstępne ustawy – Prawo budowlane, zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na konieczność wyboru jednego z dwóch opisanych w literach a) i b) przepisu sposobu ustalania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdzenie takiego rozumienia przywołanego zwrotu znajduje potwierdzenie w wykładni językowej tego samego przepisu oraz wykładni systemowej art. 48 ust. 3 tej samej ustawy. Po pierwsze bowiem przedstawione w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane sposoby ustalania zgodności z przepisami planistycznymi zostały ujęte w osobnych jednostkach redakcyjnych tekstu (litery a i b) i oddzielone spójnikiem "albo" oznaczającym alternatywę rozłączną. Oznacza to, że przedstawione sposoby ustalania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są sposobami wyłącznymi i wykluczającymi się wzajemnie. Po drugie zaś, mając na względzie sposoby kształtowania porządku planistycznego (w drodze planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ustawodawca w art. 48 ust. 3 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przewidział, że jedynymi dokumentami legalizacyjnymi, które winien przedłożyć inwestor, mogą być wyłącznie: zaświadczenie właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób, jak to już wyżej wykazano, wywieźć innej drogi badania zgodności budowy z porządkiem planistycznym, to brak jest podstaw do wydawania przez właściwy organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) innego rodzaju, niż określone w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zaświadczeń o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu wyznaczony przez organ I instancji blisko 10-miesięczny termin do przedłożenia wskazanej w postanowieniu z dnia 12 września 2008 r. dokumentacji był wystarczający, by skarżący mógł uzyskać stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spornej nieruchomości, niemniej jednak skarżący nie wystąpił do właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Skarżący nie wykonał zatem nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązków legalizacyjnych, mimo odpowiednio długiego czasu wyznaczonego do ich wykonania. Skoro skarżący z własnej woli zrezygnował z możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy był to jedyny dowód (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju (rekreacyjną), to obowiązkiem organu I instancji było stosownie do nakazu zawartego w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, co też organ I instancji uczynił, a organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji prawidłowo takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.