II SA/Gd 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2010 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z 12 lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno - usługowego na cele mieszkalne wielorodzinne oraz budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dla działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości C., obręb B. W decyzji określono rodzaj zabudowy oraz funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ustalenia dotyczące: warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ochrony dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie komunikacji, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, ochrony interesów osób trzecich, granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów szczególnych oraz inne ustalenia. Do decyzji załączono mapę z oznaczeniem granic terenu objętego inwestycją oraz linią zabudowy oraz wynik analizy urbanistycznej i formalnoprawnej wraz z niepodpisanym załącznikiem graficznym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wójt stwierdził, że wnioskowana zabudowa jest dopuszczalna, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie (na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek pełniący funkcję mieszkalną wielorodzinną, a ponadto na działce nr [...] realizowana jest budowa budynków wielorodzinnych. Ponadto zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest zabudowa jedno i wielorodzinna na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Stwierdzono również, że wyznaczony obszar analizowany pozwala na określenie warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J. A., kwestionując prawidłowość analizy stanu użytkowania terenu i sąsiedniej zabudowy. Zdaniem odwołujących się nie można w analizie uwzględniać budynków, których nie ma, bądź które są w trakcie budowy. Kontynuując wskazano na błędnie określone granice analizy oraz podniesiono, że załącznik graficzny do analizy nie zawiera podpisu. W dalszej części odwołania podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 czerwca 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo - zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa posiada zróżnicowany charakter mieszkaniowy - jedno i wielorodzinny i dlatego ustalenie warunków zabudowy było dopuszczalne. Dalej organ stwierdził, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 wskazanego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy stosownie do § 5 rozporządzenia. Także szerokość elewacji frontowej oraz wysokość jej górnej krawędzi określono stosownie do odpowiednio § 6 i § 7 rozporządzenia. J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie; - naruszenie § 3, 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący między innymi podniósł zawarty w odwołaniu zarzut braku określenia w załączniku graficznym do analizy obszaru analizowanego oraz brak podpisu pod tym załącznikiem. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z pkt 1 powyższego unormowania, niezbędnym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób określania tych wymagań uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z unormowania tego wynika, że podstawą analizy cech o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mapa zasadnicza lub katastralna we wskazanej w przepisie skali. Prawidłowe bowiem oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy, na podstawie której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2) Skoro załączniki do decyzji stanowią jej integralną część tej decyzji, to muszą one odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 Kpa załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. W niniejszej sprawie dołączona do decyzji organu I instancji mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym nie została opatrzona podpisem, datą ani też numerem decyzji, której integralną część miałaby stanowić. Tym samym nie można uznać jej za wymagany w § 9 ust. 2 załącznik. Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest zatem niepełna. Jej brak eliminuje ją z obrotu prawnego bowiem nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanej przez organy administracji analizy o której mowa w § 3 rozporządzenia, czego konsekwencją jest brak możliwości kontroli, czy została zachowana przesłanka wydania decyzji z art. 61ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wady tej nie zauważył organ II instancji pomimo, że wskazano na nią w odwołaniu. Nadto wskazać należy, że mapa ta nie przedstawia całego obszaru analizowanego, a jedynie jego fragment. Z rysunku wynika, że jest to wycinek większego dokumentu. W tej sytuacji nie można stwierdzić jaki obszar był analizowany przez organ w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie został przedstawiony także w części opisowej analizy. To zaś powoduje niemożność dokonania przez Sąd oceny ustalonych przez orzekające w sprawie organy wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Co więcej, w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się większa mapa, obejmująca tenże wycinek. Z całą pewnością nie stanowi ona załącznika do wydanej przez organ I instancji decyzji, aczkolwiek stwierdzić należy, że na tej mapie zaznaczono granice całego obszaru analizowanego. Nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, znajduje się w narożniku wyznaczonego obszaru. Taki teren nie mógłby stanowić obszaru analizowanego, jako że przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania organ powinno dotyczyć obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ ocena, czy prawidłowo określono linię zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej granicy elewacji frontowej nie jest możliwa bez poprawnie określonego obszaru analizowanego, gdyż odnosi się do parametrów budynków w nim położonych. Na marginesie jedynie wskazać należy, że przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy, co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania. Generalnie ustawodawca jako zasadę wskazuje wyznaczanie średnich parametrów, co dotyczy zwłaszcza szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, natomiast linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. We wszystkich przypadkach dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, jednakże musi to wynikać z analizy. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.