I OW 146/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Mielec o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Mielec a Burmistrzem Miasta i Gminy Narol w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego dla R. S. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Mielec jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta Mielec, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mielcu, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Burmistrzem Miasta i Gminy Narol w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania R. S. zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik MGOPS w Narolu, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Narol, uchylił z dniem 31 grudnia 2009 r. swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2005 r. przyznającą R. S. zasiłek stały, wskazując, że właściwym w tej sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Mielcu, gdyż R. S. jest całkowicie ubezwłasnowolniony i od dnia 12 grudnia 2002 r. ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie M. M. zamieszkałej w M. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Narol uznał się za organ niewłaściwy i sprawę przekazał według właściwości do MOPS w Mielcu. Postanowienie to jednak nie zostało doręczne stronie, zatem nigdy nie weszło do obrotu prawnego i nie ma mocy wiążącej. Dyrektor MOPS w Mielcu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Mielca, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy R. S. i przekazał sprawę Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Narolu. Od tego postanowienia Kierownik MGOPS w Narolu złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, które decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, przyjmując, że Kierownik MGOPS w Narolu nie jest stroną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przysługuje mu prawo składania zażalenia. Decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Narol z dnia [...] grudnia 2009 r. M. M., opiekun prawny R. S., zaskarżyła do SKO w Przemyślu, które decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie bezspornym jest, że R. S., zamieszkały na terenie powiatu mieleckiego, jest całkowicie ubezwłasnowolniony, a jego opiekun prawnego – M. M. zamieszkuje w M. Niesporne również jest, że decyzją Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] marca 2003 r. R. S. skierowano do Domu Pomocy Społecznej w R. na czas nieokreślony, natomiast decyzją Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lubaczowie z dnia [...] sierpnia 2004r. ustalono dla wymienionego odpłatność za pobyt w DPS w R., biorąc pod uwagę jego dochód w postaci zasiłku stałego przyznanego decyzją Kierownika MGOPS w Narolu, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Narol. Zdaniem wnioskodawcy właściwość miejscową należy ustalić w oparciu o art. 88 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 37 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2004r. w związku z art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, bowiem w myśl tego ostatniego przepisu do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy. Ustawa o dochodach samorządu terytorialnego wprowadziła zmianę przepisu dotyczącego właściwości miejscowej, tj. art. 37 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004r., która to zmiana po raz pierwszy uzależniała właściwość miejscową gminy od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej oraz wprowadzała regulację art. 37 ust. 6a o treści: "Dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. W tym konkretnym przypadku nie można stosować przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004r., gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie mają przepisy o właściwości miejscowej obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2004 r., a art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowił, iż właściwość miejscową gminy ustała się według miejsca stałego pobytu lub ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec powyższych regulacji, w ocenie Prezydenta Miasta Mielca, do przyznania świadczeń z pomocy społecznej właściwą miejscowo jest gmina stałego pobytu R. S., mieszkańca DPS R., umieszczonego tam za zgodą Sądu Rejonowego w Mielcu, tj. gmina Narol. Skoro właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca stałego pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie lub według ostatniego miejsca zameldowania, to nie można wywodzić właściwości miejscowej gminy z miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazano również, iż Kierownik Gminno- Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Narolu nie podziela powyższego stanowiska, co potwierdza podjęta próba uchylenia R. S. decyzji przyznającej zasiłek stały, wstrzymanie od stycznia 2010 r. wypłaty wymienionemu zasiłku stałego oraz nieudana próba zaskarżenia postanowienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mielcu z dnia [...] stycznia 2010 r. W piśmie z dnia 10 września 2010 r. wnioskodawca poinformował dodatkowo, iż do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość decyzją z dnia [...] września 2010 przyznał R. S. od miesiąca sierpnia 2010 r. zasiłek stały r., bowiem było to konieczne z uwagi na wstrzymanie wypłaty tego świadczenia przez GMOPS w Narolu oraz konieczność zapewnienia środków finansowych na opłacenie pobytu w domu pomocy społecznej, jak również na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy. W dopowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy Narol wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to świadczenie, a jeśli jest ona ubezwłasnowolniona i ustanowiono dla niej opiekuna prawnego, to stosownie do treści art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania takiej osoby jest miejsce zamieszkania opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów o właściwość. Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środka prawnego przez właściwy organ. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub co do której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak podstaw do ustalenia właściwości (spór negatywny). W sprawie występuje spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Mielec a Burmistrzem Miasta i Gminy Narol w sprawie przyznania zasiłku stałego R. S., który od marca 2003r przebywa w Domu Pomocy Społecznej w R. i od dnia 12 grudnia 2002 r –jako osoba ubezwłasnowolniona- ma ustanowionego opiekuna prawnego zamieszkałego w Mielcu. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w art.101 ust.1 ustanawia ogólną zasadę, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie jednak z art.155 ust.1 tej ustawy do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy. Oznacza to, że jeżeli osoba została umieszczona w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed 1 stycznia 2004 r. zastosowanie mają "dotychczasowe przepisy", a nie jak twierdzi wnioskodawca "dotychczasowe przepisy w brzmieniu przed 1 stycznia 2004 r." Należy zatem sięgnąć do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r, Nr 64, poz.414 ze zm.). Ustawa ta w art.37ust.1 przewidywała, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r o pomocy społecznej, podobnie zresztą jak obecnie obowiązująca z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie definiowała pojęcia " miejsca zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r –Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93 ze zm.- dalej w skrócie k.c.) Zgodnie z art.25 k.c. miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednak osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Z art. 27 k.c. jednoznacznie wynika bowiem, że dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie R. S. zasiłku stałego wystąpił jego opiekun prawny. Wprawdzie zasiłek ten ma być przyznany na rzecz R. S., to jednak postępowanie w tej sprawie powinien prowadzić i powyższy wniosek rozstrzygnąć organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art.28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Jeżeli więc miejsce zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, to podopieczny nie może mieć drugiego miejsca zamieszkania, np. domu pomocy społecznej. Skoro zatem miejscem zamieszkania opiekuna prawnego R. S. jest Mielec, to Prezydent tego miasta jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego na rzecz R. S. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.