I SA/Wa 1041/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności nieruchomości gruntowej położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Decyzja ta z dniem 28 lutego 1991 r. stała się ostateczna. Objęta powyższą decyzją działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej, której właścicielem był R. W., a przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, w oparciu o orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...]. Aktem notarialnym z dnia 13 lipca 1968 r. , Rep. A Nr [...] przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste J. i W. małż. Z. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzeczono o przekształceniu przysługującego wówczas J. Z., J.Z. oraz L. S. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] i [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [....]. Wniesione zaś na tą decyzję skargi, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalone wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4470-4472/02. Również skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04). Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, wszczętego wnioskiem M. K. i Z. Z. (następców prawnych R. W.), stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Wojewody [...] z [....] stycznia 1991 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, iż podstawą do uznania przez Wojewodę [...] okoliczności, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości (co warunkowało jej komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. utrzymująca w mocy wydane w 1959 r. orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa, na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiących własność R. W. Jednakże na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzona została nieważność ww. decyzji Ministra Rolnictwa w części obejmującej m.in. skomunalizowaną nieruchomość. Stwierdzenie nieważności określonego aktu wywołuje zaś skutek ex tunc co oznacza, że następuje przywrócenie stanu obowiązującego przed jego wydaniem. W konsekwencji powyższego, nieruchomość objęta decyzją Wojewody z [...] stycznia 1991 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia, zdaniem organu, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej miało bowiem miejsce przed wydaniem badanej decyzji Wojewody, jak również przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zaś skutki prawne decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2006 r. (orzekającej o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności) mogą być odwrócone w drodze postępowania administracyjnego. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wywodził ponadto, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma żadnego znaczenia dla unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ jej skutkiem jest niejako "skasowanie" prawa własności gminy do skomunalizowanej nieruchomości bez żadnego odniesienia się do kwestii użytkowania wieczystego. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i pominięcie faktu, że przedmiotowa działka stała się własnością osób trzecich. Ponadto zarzucił on Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję powtarzając argumentację w niej przytoczoną, odnoszącą się do skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności orzeczeń o przejęciu dawnej nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa na ocenę legalności decyzji koumnalizacyjnej Wojewody. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, iż prawo użytkowania działki nr [...], które nabyto na podstawie aktu notarialnego z dnia 13 lipca 1968 r., nie jest skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej. Dla oceny zaś skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych), prawnie obojętne jest zaistnienie użytkowania wieczystego lub przeniesienia prawa własności, które nastąpiły przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Minister zaś stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej przywraca stan prawny do jego pierwotnej postaci istniejącej przed wydaniem powyższej decyzji, nie ustosunkowując się do kwestii użytkowania wieczystego. Za nieuzasadniony uznał również organ zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania. Prezydent Miasta B. miał bowiem możliwość wypowiedzenia się i zajęcia stosownego stanowiska w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, na co wskazuje dokumentacja zebrana w sprawie. Strona skarżąca była także informowana o toczącym się przed Ministrem postępowaniu wyjaśniającym, zaś zawiadomieniem z dnia 11 września 2009 r. umożliwiono jej, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., zapoznanie się w terminie 30 dni z zebranymi dokumentami, uzupełnienie materiału dowodowego i złożenie ewentualnych wyjaśnień. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2010 r. Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia podjętej decyzji. Ponadto gmina zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z [...] stycznia 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa – nie wskazując na czym to naruszenie polega i dlaczego organ uznał je za rażące, oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. Skarżąca wywodziła, iż skutkiem takim w realiach niniejszej sprawy jest istniejące po stronie osób trzecich prawo własności do spornej działki, wynikające z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina B. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody Białostockiego z dnia 23 stycznia 1991 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności położonej w B. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła M. K. i Z. Z. –następcy prawni dawnego właściciela gruntu. Wskazywały one, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1959 r., w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziła działka objęta decyzją Wojewody), przeszła na własność Państwa. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.).z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości na nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (jego następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1991 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również określona w art. 156 § 2 k.p.a., negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd podziela przy tym w pełni stanowisko Ministra, iż dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1991 r., prawnie obojętna jest okoliczność oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Przede wszystkim zważyć należy, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wiele lat przed wyjściem w życie ustawy, na podstawie której wydana została decyzja komunalizacyjna Wojewody. Działkę oddano w użytkowanie wieczyste bowiem w 1968 r. Ujemna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalność skutków prawnych decyzji) odnosi się natomiast do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś skutki prawne o charakterze nieodwracalnym stanowić muszą konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaistniały na nieruchomości przed wydaniem tej decyzji, wspomnianych skutków w sposób oczywisty wywołać nie mogły. Zgodzić się także należy z organem rozpoznającym sprawę, iż wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) w dniu 26 maja 2006 r. decyzja Prezydenta Miasta B., orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja o przekształceniu prawa nie stanowi bowiem bezpośredniego następstwa wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia potwierdzającego komunalizację, lecz jest konsekwencją uprzedniego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Ponadto jak trafnie podniósł organ skutki prawne tej decyzji mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Strony, w tym skarżąca gmina, miały również zapewnione prawo udziału w prowadzonym postępowaniu na wszystkich jego etapach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w jego toku informował je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków dowodowym (pisma z dnia 11 września 2009 r. nr [...], z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...]). Zatem zarzut naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowanie dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest również zarzut dotyczący niewskazania przez Ministra przyczyn uznania, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] rażąco narusza prawo i na czym to naruszenie prawa polega. Zważyć bowiem należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia (decyzja nr [...]) wprost wskazał, iż decyzja Wojewody [...] jako niedotycząca mienia Skarbu Państwa (a tylko takiego mienia mogła dotyczyć komunalizacja) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie Wojewody nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygnięcie to zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister utrzymał w mocy, podtrzymując w pełni przedstawioną w niej argumentację. Tym samym zarzut dotyczący niewskazania przez organ nadzorczy na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...], nie ma usprawiedliwionych podstaw. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.