II SA/Wa 1156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwalniającą funkcjonariusza celnego B. S. ze służby. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] wszczął postępowanie o zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego B. S. w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił B. S. ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 21 grudnia 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wykazał, że na skutek prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 258 § 1 k.k. oraz art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko wymienionemu postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku. W sprawie zatem wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Organ podniósł, iż okoliczności spełnienia tych przesłanek nie były podstawową przyczyną podjęcia decyzji o zwolnieniu B. S. Zastosowanie wobec strony art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] funkcjonariusz wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż wydanie decyzji na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest obligatoryjne. Wskazał, że prawdziwą przyczyną zwolnienia go ze służby stało się prowadzenie przeciwko niemu postępowania karnego, a powoływanie się przez organ na "niecelowe wydatki Skarbu Państwa z uwagi na wypłacane uposażenie zawieszonym funkcjonariuszom czy grożącą Służbie Celnej dezorganizację pracy jest powodem nieprzekonującym i nierzeczywistym". W załączeniu do pisma z dnia 12 marca 2010 r. odwołujący przekazał pismo Związku Zawodowego Celnicy PL z dnia 3 marca 2010 r skierowane przez związki zawodowe do Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej w sprawie zwalniania funkcjonariuszy celnych, którym minął 12 miesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w sytuacji prowadzenia przeciwko nim postępowania karnego. Związek zawodowy zarzucił w tym piśmie m.in., że przesłanka 12 miesięcy jest jedyną przesłanką stosowaną przez dyrektorów izb celnych, odrzucane są wnioski dowodowe funkcjonariuszy, decyzje o zwolnieniu wydawane są mimo zawieszenia funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, dyrektorzy nie stosują możliwości skierowania funkcjonariusza do innych czynności podczas trwania okresu zawieszenia, mimo, iż prawnie taka możliwość istnieje i stosowana jest w innych formacjach. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Szef Służby Celnej rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne (popełnione w związku z pełnieniem służby) ścigane z urzędu. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zastosował wobec strony, oprócz innych środków zapobiegawczych, zawieszenie w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza celnego. Postępowanie karne prowadzone przeciwko odwołującemu nie zostało zakończone. W przedstawionym stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującego się, trwająca ponad 12 miesięcy, nie ustała, a zatem przesłanki określone w przepisie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione. Organ II instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie sprawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W związku z tym wszelkie okoliczności podniesione przez stronę, a odnoszące się do postępowania karnego, jako wykraczające poza granice sprawy objętej skarżoną decyzją, nie mogą być przedmiotem badania przez organ II instancji. Wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie jest bowiem uzależnione od zakończenia postępowania karnego. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja uznaniowa nie nosi cech dowolności. Organ I instancji wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w [...]. W jednostkach organizacyjnych izby istniejące niedobory kadrowe, w stosunku do planowanej obsady, praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. Planowana obsada kadrowa w Izbie Celnej w [...] na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiła 1272 etatów, faktyczne zaś wykorzystanie etatów wynosiło 1199,25 etatów. Do liczby wskazanych faktycznie wykorzystywanych etatów zostały zaliczone etaty osób zawieszonych, których w izbie na koniec 2008 r. było 50 (w tej liczbie mieścił się również etat B. S.). Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Ponadto przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Taka sytuacja powoduje zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił odwołującemu się wszelkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia ze służby. Dyrektor Izby Celnej rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce podjął decyzję o zwolnieniu odwołującego ze służby. W przypadku, gdy stroną postępowania jest funkcjonariusz celny, należy mieć na uwadze specyfikę jego statusu prawnego. Funkcjonariusz celny bowiem z mocy przepisów ustawy o Służbie Celnej jest poddany licznym ograniczeniom, w tym również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Skoro ustawodawca kierując się interesem społecznym, uznał że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, nie uzależniając tego jednocześnie od opinii oraz przebiegu służby tego funkcjonariusza, to w tej sytuacji nie może być zasadnym powierzenie funkcjonariuszowi celnemu innych zadań w służbie, mimo toczącego się postępowania karnego. W kontekście powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniami funkcjonariusza, iż zwolnienie odwołującego się ze służby nie było właściwym rozwiązaniem zarówno z punktu widzenia interesu strony, jak i Dyrektora Izby Celnej w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż wbrew twierdzeniom odwołującego nie doszło do naruszenia zasady domniemania niewinności. Do oceny kwestii winy odnośnie zarzucanego odwołującemu się czynu zabronionego właściwym jest sąd karny, a nie dyrektor izby celnej jako organ administracyjny. Do ustalenia czy wystąpiły w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze Służby Celnej przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zbędnym jest przeprowadzanie dowodów na okoliczność braku dowodów winy w postępowaniu karnym, nieprawidłowego przebiegu procesu karnego, nieuzasadnionej zwłoki w działaniach organów ścigania i sądu, czy też na okoliczność następstw społecznych i osobistych prowadzonego postępowania karnego. Kwestie te bowiem nie stanowią przesłanek wymaganych do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie z art. 109 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 171 pkt 1, 2 i 6 k.p.k., 2) uniewinnienia, 3) uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. (reprezentowanego przez pełnomocnika) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i niezwłoczne wyznaczenie skarżącemu stanowiska służbowego, zgodnie z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określenie terminu podjęcia służby, miejsca jej pełnienia oraz określenie stopnia służbowego i uposażenia nie niższego od dotychczasowego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Strona skarżąca wskazanym decyzjom zarzuciła: 1) naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, albowiem nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, gdyż wobec skarżącego w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie karne i nie można przewidzieć terminu jego ostatecznego zakończenia, wobec tego przesłanka ta nie może stanowić podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby; 2) naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych, z przyczyn określonych w tym przepisie na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, a wobec skarżącego okres zawieszenia wynosił 1,5 roku; 3) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) art. 9 k.p.a., poprzez nienależyte poinformowanie strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, przez co strona poniosła szkodę. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że nie ma znaczenia w sprawie przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach powyżej 12 miesięcy. Z brzmienia przepisu art. 103 ust. 3 ustawy wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia można przedłużyć do zakończenia postępowania karnego. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach funkcjonariusze powinni być przywróceni do służby. Ponadto żaden przepis nie eliminuje możliwości zastosowania przez dyrektora izby zadań, które funkcjonariusz będzie mógł wykonywać bez zagrożenia dla dobra prowadzonego postępowania karnego lub dla zachowania środków ostrożności zabezpieczających przed ewentualnym zagrożeniem. Takie stanowisko przedstawił także Związek Zawodowy - Celnicy PL w piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] września 2008 r. przedłużył skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem zwolnienie ze służby dowodzi niekonsekwencji w działaniu wobec skarżącego, skoro zawieszenie nastąpiło "do czasu zakończenia postępowania karnego". W decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby organ nie wskazał w sposób wyczerpujący podstaw zwolnienia, a ograniczył się jedynie do faktu niezakończenia postępowania karnego wobec skarżącego oraz niedogodności, jakie z tego wynikają dla służby. Skoro organ administracji uznał, że wszczęcie wobec skarżącego postępowania karnego, będące wynikiem popełnienia przestępstwa umyślnego pozostającego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, nie gwarantuje dalszego należytego wykonywania tych obowiązków, to powinien niezwłocznie podjąć decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy, bez potrzeby zawieszania go w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy art. 103 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Zdaniem strony skarżącej, nie może stanowić podstawy zwolnienia upływ 12 miesięcy zwieszenia w pełnieniu obowiązków, skoro organ utrzymał funkcjonariusza w swojej jednostce jeszcze przez okres kolejnych 6 miesięcy, co w konsekwencji skutkowało, że skarżący pozostawał zawieszony przez okres 1,5 roku. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie może wynikać wyłącznie z zastosowania jednej przesłanki, jaką jest w tym przypadku upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia, a winna raczej wskazywać, dlaczego funkcjonariusz nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Ponadto istniała realna możliwość zatrudnienia skarżącego na innym stanowisku w Izbie Celnej, pomimo prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Nie można bowiem pominąć, iż skarżący był pracownikiem z wieloletnim doświadczeniem w Służbie Celnej, wielokrotnie docenianym za swoją rzetelną i merytorycznie prawidłową pracę, funkcjonariuszem wnioskowanym w 2006 r. do awansu oraz rok później wyróżnionym. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu skarga została przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodnie z właściwością, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o zwolnieniu B. S. – starszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym w [...] ze Służby Celnej, stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 16 czerwca 2008 r., kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego na okres 3 miesięcy, zaś kolejną decyzją tego organu z dnia [...] września 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Nie można, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionować zasadności przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych ze względny na "szczególnie uzasadniony przypadek" w sytuacji, gdy Prokurator Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...] orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza Urzędu Celnego w [...]. W tej sytuacji organ Służby Celnej nie tylko był uprawniony, lecz nawet zobowiązany prawomocnym orzeczeniem prokuratorskim do odsunięcia skarżącego od wykonywania czynności służbowych. Zwrócić należy uwagę, iż w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł półtora roku. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Przed podjęciem decyzji o zwolnieniu organ ustalił, że śledztwo przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone i przedstawione mu zarzuty pozostają aktualne. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Niezasadny jest zatem zarzut podjęcia decyzji wyłącznie w oparciu o częściowy materiał dowodowy, z pominięciem ustaleń stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do przydatności funkcjonariusza w służbie na innym stanowisku. W interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej, leży, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą, nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych, a nie tylko czynności kontrolnych, do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie leży bowiem w interesie społecznym dopuszczanie do pracy funkcjonariusza, który nie oczyścił się ze stawianych mu zarzutów popełnienia przestępstwa w służbie. Ponadto słusznie organ wskazuje, że żadna z przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie odnosi się do kwestii winy skarżącego i zasadności postawionych mu zarzutów, a zatem zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania karnego, w niniejszej sprawie nie mogą odnieść skutku. Wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organ w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, w tym na Izbę Celną w [...], wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Sytuacja ta bardzo utrudnia prawidłowe działanie służby i wymusza dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizcyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie dają podstaw do stwierdzenia dowolności działania organu. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.