VII SA/Wa 1002/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 123 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce będącej własnością Z. P. o nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości P. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2010 r. Z. P. - uczestnik postępowania – wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ podstawę prawną do prowadzenia postępowania stanowią jedynie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jednolity: Dz.U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Natomiast art. 98 § 1 K.p.a. daje możliwość zawieszenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, a strona, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie, tj. E. i L. A. w dniu [...] stycznia 2010 r., nie wyrazili zgody na zawieszenie postępowania. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2010 r. złożył Z. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że nietrafny jest wniosek Z. P., że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w P. zagadnienia wstępnego dotyczącego wyrażenia przez E. i L. A. zgody na usytuowanie okien od strony ich granicy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P.11/00, w sprawie udzielenia odpowiedzi, czy przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w zakresie dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej – jest zgodny z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126) orzekł, że w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich na sytuowanie budynku w granicy. Ustawodawca pozostawił to w gestii właściwego organu architektoniczno – budowlanego, który przy zgłoszeniu zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku, bada możliwość jego sytuowania przy granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Organ stwierdził, że cała sfera ograniczeń prawa własności należy do tzw. materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy. W żadnym z przepisów prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczeni, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym, należy uznać za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Prokuratura Rejonowa w P. postanowieniem z dnia [...] styczna 2010 r. odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie z zawiadomienia Z. P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o popełnienie przestępstwa, sygn. akt [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. złożył Z. P. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, ze w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż trwające obecnie postępowanie administracyjne toczy się na wniosek i z inicjatywy E. i L. A., czyli osób, przeciwko którym równocześnie toczy się postępowanie w zakresie składania fałszywych dowodów lub innych podstępnych działań, które kierują przeciwko danej osobie ściganie m.in. o przestępstwo, a także osób, które wyłudzają poświadczenie nieprawdy przez podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu i działania te dotyczą właśnie przedmiotowego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, niezbędne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ukończenia postępowania karnego, w którym zostanie jednoznacznie wyjaśnione czy można dać wiarę zeznaniom E. i L. A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny przez Sąd pod względem legalności jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. w sprawie odstąpienia w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce będącej własnością Z. P. o nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości P. i to zaskarżone postanowienie zakreśla granice sprawy sądowoadministarcyjnej. Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest szybkość postępowania (art. 12 K.p.a.), polegająca na sprawnym i wnikliwym załatwieniu sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć bez przerwy, od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący to postępowanie. Natomiast odstępstwem od powyższej zasady jest zawieszenie postępowania, w czasie którego sprawa pozostaje bez biegu i w zasadzie żadne z czynności procesowych nie są podejmowane (art. 102 K.p.a.). Zawieszenie postępowania może nastąpić obligatoryjnie z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 K.p.a., bądź fakultatywnie i to zawieszenie znajduje swoje uregulowanie w art. 98 § 1 K.p.a. Fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności stron i skuteczność tej czynności procesowej, strony wnoszącej o zawieszenie postępowania, podlega ocenie organu administracji publicznej. Fakultatywne zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a., jest uzależnione od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1) postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; 2) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądanie zawieszenia postępowania; 3) w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania; 4) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Zasadnie organ w zaskarżonej decyzji odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., bowiem nie została spełniona trzecia przesłanka, gdyż strony postępowania E. i L. A. nie wyrazili zgody na jego zawieszenie. Ponadto wskazać należy, że o zawieszenie postępowania nie wystąpiła strona (E. i L. A.), na wniosek której wszczęto postępowanie (czynna), lecz strona bierna w tym postępowaniu – Z. P. Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W zaskarżonym postanowieniu organ uznał, że związek ten nie występuje i tym samym nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ prawidłowo przyjął, że podstawę prawną do prowadzenia przedmiotowego postępowania stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a sprawa o sygn. akt [...] nie ma znaczenia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie sadowienia budynków, w odniesieniu do granicy działki, regulują przepisy prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy (takich jak powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Przepisy te mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane przez organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa granice wykonywania własności przez inwestora, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Nie budzi zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego wyrażenia przez E. i L. A. zgody na usytuowanie okien od strony ich granicy. Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.