I SA/Wa 2138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. i I. spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz I. spółki z o. o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] grudnia 2007 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy w K., gm. K., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. ) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie wyżej wskazaną decyzją wpisał do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy w K., gm. K., w którego skład wchodzą: drewniany dwór wzniesiony w pierwszej połowie XIX wieku i rozbudowany na przełomie XIX/XX w. oraz park krajobrazowy ukształtowany na przełomie XIX/XX wieku, wraz z umieszczonymi na jego obszarze elementami architektonicznymi tj. pawilonem parkowym (tzw. "kaplicą" wybudowaną w pierwszej połowie XIX wieku) i trzema mostkami licowanymi cegłą klinkierową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 8 lipca 1996 r. jednakże zakończyło się, dopiero wydaniem decyzji z [...] grudnia 2007 r. W związku z realnym zagrożeniem dokonania rozbiórki dworu przez właściciela, wydano ją z rygorem natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji odwołał się J. G. – właściciel przedmiotowej nieruchomości. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając odwołanie powołał się na przepis art.105 § 1 Kpa, upatrując bezprzedmiotowość postępowania w złym stanie zachowania budynku. Odwołujący się podniósł, że budynek dworu znajduje się w fatalnym stanie technicznym, stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, kwalifikującym go do rozbiórki. Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 2 ww. ustawy, w trybie określonym w ust. 1, do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została wydana po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Akta sprawy zawierają, poza pismami procesowymi także "[...] w K., gm. K.", opracowane przez mgr M. W. na przełomie września i października w 2007 r. oraz protokołu oględzin zabytku, które przeprowadzono 6 lipca 2007 r. Ponadto organ I instancji rozstrzygnął sprawę z uwzględnieniem uwag i wniosków strony, zgłoszonych pismem z 14 listopada 2007 r. W uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do większości wymienionych zarzutów, szeroko wskazując na aspekty faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy. Minister wskazał, że zespół dworsko-parkowy został objęty ochroną konserwatorską ze względu na zachowanie pierwotnego układu i relacji przestrzennych poszczególnych jego elementów. Ponadto jego wartości zabytkowe uznano w oparciu o ustalenia wyżej wskazanego studium, w którym przybliżono historię przedmiotowej nieruchomości na podstawie kwerendy archiwalnej oraz oceniono obecny stan zachowania poszczególnych elementów zespołu dworsko-parkowego. Autor opracowania wskazał na wyjątkowość zespołu, jako jedynego tego typu w okolicach P., zachowującego w dużej części pierwotny układ i charakter, założenia dworskiego połączonego z romantycznym parkiem krajobrazowym wraz z małą architekturą. Minister podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, że w jeszcze w toku postępowania administracyjnego w sprawie wpisania zespołu dworsko-parkowego, skarżący przedstawił ekspertyzę stanu technicznego drewnianego dworu, w opracowaniu inż. S. W., w związku z decyzją wydaną przez [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2007 r. Jednakże w decyzji tej nie ma mowy o konieczności rozbiórki obiektu, a jedynie o konieczności wyłączenia go z użytkowania i zabezpieczenia. W ekspertyzie nie ma zalecenia rozbiórki dworu, a jedynie, po stwierdzeniu złego stanu technicznego, zalecono w trybie pilnym dokonania koniecznych napraw. Organ wyjaśnił, że zarówno zabytkowe budynki drewniane, jak i zabytek o charakterze, parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, nawet przy dużym stopniu degradacji, są obiektami w pełni odnawialnymi poprzez możliwość wymiany substancji materiałowej budynku oraz rekultywację terenu parku i planowe nasadzenia. Zdaniem Ministra konieczna konserwacja budynku dworu oraz pozostałych elementów małej architektury parkowej, a także rewitalizacja parku krajobrazowego z punktu widzenia wskaźników ekonomicznych, prawdopodobnie przekracza wartości opłacalne lecz w przypadku obiektów zabytkowych ten czynnik ma drugorzędne znaczenie, z uwagi na potrzebę ich ochrony w dobrze pojętym interesie społecznym zachowania dziedzictwa historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, podlegają ochronie i opiece bez względu na stan ich zachowania. Zatem w kontekście przepisów ustawy prawa zarzuty skarżącego są niezasadne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. G. i [...] Spółka z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: * art. 30 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia i brak wezwania do udziału w postępowaniu strony – [...] Sp. z o.o., * art. 7 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że stan obiektu pozwala na jego wpisanie do rejestru zabytków. * art. 105 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania pomimo istnienia oczywistych podstaw do umorzenia postępowania. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez orzeczenie o wpisie do rejestru obiektu, który jest zniszczony w takim stopniu, że trudno mówić o istnieniu zabytku i z przyczyn technicznych nie nadaje się do renowacji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w trakcie postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. Dotychczasowy właściciel umową przeniesienia własności z [...] kwietnia 2008 r. przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości na [...] Spółkę z o.o. w W. Wobec tego w miejsce dotychczasowej strony postępowania wstąpiła Spółka. Organ administracji, nie wezwał strony do udziału w postępowaniu, czym w ocenie skarżących w rażący sposób naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili, że decyzje organów obydwu instancji zawierają szereg istotnych błędów zarówno pod względem prawidłowości dokonanych w toku postępowania ustaleń faktycznych, jak i błędów dotyczących wykładni przepisów prawa. Organy w sposób zupełnie dowolny ustaliły stan zachowania zabudowań, które mają zostać wpisane do rejestru zabytków, pomijając fakt, że obiekty, które zostały objęte decyzjami są w bardzo złym zagrażającym bezpieczeństwu, stanie technicznym. Skarżący podnieśli, że stan taki istniał już w chwili wydawania decyzji w I instancji. Zdecydowana większość obiektów stanowiących dawny zespół dworsko-parkowy nie nadawała się do remontu i zostały rozebrane. Stan ten został potwierdzony postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał nakaz opróżnienia budynków. Skarżący wskazali, że renowacja zabytkowej substancji jest zupełnie niemożliwa z punktu technologicznego. Pozostałości konstrukcji dawnego dworu wykonane są z drewna, które jest zbutwiałe i połamane. Stan konstrukcji uniemożliwia już przeprowadzenie procesu renowacji i kwalifikuje obiekt jedynie do rozbiórki. W ocenie skarżących powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności, w celu oceny aktualnego na chwilę wydania zaskarżonej decyzji, stanu obiektu. Skarżący zarzucili, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że faktycznym celem wpisania obiektu do rejestru zabytków nie jest jego ochrona polegająca na renowacji, a całkowita odbudowa od podstaw, co jest niedopuszczalne. Organ administracji może orzec o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków jedynie, gdy w chwili wydawania decyzji obiekt istnieje i jest możliwe jego zachowanie. Faktyczny stan zachowania obiektu objętego zaskarżonym wpisem nie daje żadnych podstaw do uznania, że budynek dawnego dworu może zostać wyremontowany. Wobec tego, zdaniem skarżących pozbawione logicznego uzasadnienia jest wpisywanie obiektu do rejestru zabytków, ponieważ wkrótce po jego wpisaniu należałoby wszcząć procedurę wykreślenia tego obiektu z rejestru wobec faktu, że obiekt ten z przyczyn technicznych nie nadaje się do renowacji, a nakazanie odbudowy nie jest prawnie dopuszczalne. Skarżący stwierdzili, że przedmiotowa nieruchomość przez ponad 50 lat była w zarządzie Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnej i jej poprzedników prawnych. Przez ten okres nieruchomość była użytkowana bez dokonywania jakichkolwiek prac zabezpieczających i koniecznych remontów. W tym czasie organy nie interesowały się nieruchomością i nie podjęły przez ponad 50 lat żadnych działań, które mogły spowodować zachowanie obiektów. Skarżący podnieśli, że postępowanie zostało wszczęte w 1996 r., a decyzje organu I instancji została wydana po jedenastu latach. Opieszałość organu doprowadziła do sytuacji w której zabytkowego obiektu nie da się uratować. Dlatego w ocenie skarżących błędne jest stanowisko organów, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Z kolei po myśli art. 9 ust. 4 tej ustawy wpisanie do rejestru zabytków ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytku toczyło się od początku, gdy właścicielem przedmiotowego gruntu był J. G. Prawidłowo więc organ I instancji prowadził postępowanie z jego udziałem i jemu doręczył decyzję. Jednakże po złożeniu odwołania przez właściciela, nieruchomość będąca przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania, w wyniku umowy przeniesienia własności, stała się własnością [...] Spółki z o.o. w W. - na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2008 r. W zaistniałej sytuacji, skoro nastąpiła zmiana właściciela, to stroną postępowania od dnia przeniesienia własności przed organem II instancji i adresatem decyzji tego organu powinien być aktualny właściciel, tj. wyżej wskazana spółka. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy miał wiedzę co do zmiany właściciela (dotychczasowy właściciel powinien powiadomić o tym zarówno organ, jak i kontrahenta umowy), jednakże okoliczność ta jest bez znaczenia dla oceny legalności decyzji organu II instancji. Otóż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną stanowi, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się zarzutów skargi. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.