II SA/Gl 893/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. D. L. wnioskiem z [...] r. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej szklarni z przebudową na obiekt o funkcji magazynowo-handlowo-usługowej na działce "a" w C. przy ul. [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przeciwko inwestycji zaprotestowała W. C., podając w piśmie z [...] r., że dla tej działki była już w przeszłości wydana decyzja odmowna z [...] r. nr [...], wobec tego zaskakujące jest wszczęcie nowego postępowania. Protest zgłosili także w dniu [...] r. J. N., B. C., P. C., W. C. Podali oni, że na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką "a" planują realizację budynku mieszkalnego a planowanie inwestycji usługowej w terenie o funkcji mieszkaniowej jest nieporozumieniem. Natomiast inwestorka zmodyfikowała parametry inwestycji, wskazując w piśmie z [...] r., że planowana wysokość obiektu wyniesie 4 m a wniosek o przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo-handlowy dotyczy jednej szklarni (nr [...]), druga (nr [...]), przeznaczona jest do rozbiórki. Pełnomocnik wnioskodawczyni poinformował, że celem inwestycji jest poprawa warunków pracy osób zatrudnionych w funkcjonującej firmie i podkreślił, że na działce objętej wnioskiem od lat 50-tych XX wieku była prowadzona działalność gospodarcza. W sprawie sporządzona została analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mapie wyznaczony został obszar analizowany, zaznaczono tereny dostępne z tych samych dróg publicznych. W sporządzonej analizie stwierdzono, że działka "a" posiada dostęp do dwóch dróg publicznych, ulicy [...] i ulicy [...]. W części położonej przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Natomiast po przeciwległej stronie, dostępnej od ulicy [...] znajdują się zabudowania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: kwiaciarnia, pikowanie tkanin, sprzedaż hurtowa i detaliczna dodatków krawieckich oraz ocieplaczy krawieckich i tapicerskich. Z obu stron istnieje urządzony zjazd na działkę, budynek mieszkalny posiada numer adresowy przy ul. [...]. Na działkach sąsiednich dostępnych z ulicy [...] nie ma budynków o funkcji usługowej, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczo-garażową. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że fakt wydania w przeszłości decyzji odmownej dla innej inwestycji planowanej na przedmiotowej działce nie stanowi przeszkody do rozpoznania kolejnego wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzając analizę wzięto pod uwagę teren dostępny z tych samych dróg publicznych co działka objęta wnioskiem, czyli z ul. [...] i [...]. Przy ul. [...] na działkach sąsiednich istnieje wyłącznie zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy ul. [...] istnieje zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej na działce "b", a na terenie posesji pod adresem [...] ale dostępnym i obsługiwanym komunikacyjne z ulicy [...], funkcjonuje agencja reklamowa działająca w budynku wolnostojącym. W związku jednak z faktem, że nieruchomość objęta wnioskiem zagospodarowana jest w wyraźnym podziałem na część mieszkalną i usługową, obsługiwane odrębnymi zjazdami, pod uwagę wzięto jedynie działki dostępne z ulicy [...]. Działki sąsiednie, dostępne z tej ulicy nie są zabudowane budynkami o funkcji usługowej, brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wprowadzenie planowanej zabudowy byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, że nie jest prawdą ustalenie, jakoby przy ul. [...] nie było budynków o funkcji usługowej. Na terenie posesji przy ul. [...] są obiekty, w których odbywała się produkcja i sprzedaż [...] (zakład usługowy "A"). Na dowód tego dołączono do odwołania kopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej J. L. prowadzącego od dnia [...] r. działalność w zakresie [...] w C. przy ul. [...]. Jak ustalono, faktyczne prowadzenie tej działalności ustało w związku ze śmiercią przedsiębiorcy. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzieliło stanowisko, że przeprowadzona analiza wykazała brak na działkach sąsiednich dostępnych z ulicy [...] zabudowy o funkcji usługowej. Ograniczenie analizy do funkcji zabudowy istniejącej przy ul. [...] uznano za zasadne ze względu na fakt, że z tej ulicy odbywa się obsługa komunikacyjna działki objętej wnioskiem. Odnosząc się do zabudowy na posesji nr [...] przy ul. [...] Kolegium wskazało, że aktualnie ma ona wyłącznie funkcję mieszkaniową. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik strony podał, że nie zgadza się z decyzją odmowną. Podał, że wraz z żoną prowadzi na terenie działki działalność gospodarczą od ponad [...] lat, wcześniej jego rodzice prowadzili gospodarstwo ogrodnicze. Konieczne dla rozwoju rodzinnej firmy jest poprawienie warunków socjalnych pracowników i klientów, z czym wiąże się wniosek o zmianę sposobu użytkowania szklarni. Podtrzymano też argument, że przy ul. [...] była w przeszłości prowadzona produkcja i sprzedaż dewocjonaliów, której po śmierci właściciela zaniechano. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymała na rozprawie w dniu [...] r. Wyjaśniła, że przedmiotowa działka ma dostęp do ulicy [...] także przez bezpośrednio do niej przyległą działkę "c", obie stanowią bowiem własność tych samych osób i tworzą całość. Podała, że osoba, która prowadziła działalność gospodarczą na nieruchomości nr [...], zmarła w połowie lat dziewięćdziesiątych, działalność następnie prowadziła żona zmarłego, zakończyła ją w roku [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą udzielonej w sprawie odmowy był przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy nie miały zastrzeżeń do przesłanek z pkt 2-5 art. 61 ust. 1 ustawy. Wyłącznym zatem powodem odmowy było przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, związana z kontynuacją istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zgodnie z powoływanym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W sprawie została przeprowadzona wymagana analiza, na prawidłowej mapie wyznaczono w sposób właściwy obszar analizowany i ustalono stan zagospodarowania działek w nim się znajdujących. Jak dokumentuje to analiza, działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze zurbanizowanym i działki położone w sąsiedztwie są zagospodarowane. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ze względu na położenie, działka objęta wnioskiem przylega przeciwległymi końcami do dwóch dróg publicznych, przy czym jedną z nich wyłączono z analizy uznając, że ze względu na obsługę komunikacyjną zabudowań związanych z działalnością gospodarczą od ulicy [...], tylko działki dostępne z tej ulicy są działkami sąsiednimi, których cechy wyznaczają funkcję i parametry dopuszczalnego zagospodarowania. Strona skarżąca co do zasady nie zanegowała stanowiska organów co do uznania za działki sąsiednie wyłącznie terenów dostępnych z ulicy [...], skupiając swoją argumentację na zarzucie, że przy tej ulicy istnieją zabudowania, w przeszłości związane z działalnością gospodarczą. Organ odwoławczy w tym zakresie podał, że obecnie nieruchomość pełni wyłącznie funkcję mieszkaniową. Nie zbadano, czy na posesji oznaczonej numerem [...] istnieją zabudowania, których dopuszczalny sposób użytkowania nie ma charakteru mieszkalnego lub z nim związanego. Nie jest przy tym sporne, że faktycznie działalność gospodarcza na tej działce została zaniechana przed kilkoma laty. W kontekście zarzutów strony skarżącej powstaje wątpliwość, w oparciu o jakie kryterium winno nastąpić ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, czy powinno to być faktyczne wykorzystywanie obiektu, czy też należy uwzględnić wykorzystywanie dopuszczalne, choć w danym momencie faktycznie nie praktykowane. Inaczej mówiąc, rozważenia wymaga, czy fakt ewentualnego zlokalizowania na działce sąsiedniej budynków o przeznaczeniu produkcyjno-handlowo-usługowym, ale nie wykorzystywanych w takim celu, ma znaczenie dla ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania tereniu, czy też znaczenie ma wyłącznie zabudowa użytkowana. Udzielenie generalnej odpowiedzi na tę wątpliwość nie jest ani konieczne, ani dopuszczalne przez sąd, interpretacja przepisu dokonywana przez Sąd w rozpoznawanej sprawie odnosi się do okoliczności tej sprawy i ma znaczenie w jej granicach, próby budowania interpretacji o szerszym zakresie obowiązywania narażone są na zarzut prawotwórstwa. Oceniając na gruncie niniejszej sprawy, jakiego rodzaju zabudowa winna być wzięta pod uwagę przy ustalaniu funkcji zabudowy sąsiedniej Sąd doszedł od przekonania, że winny to być budynki użytkowane. Ograniczenie takie znajduje swoje oparcie w definicji funkcji zabudowy, zawartej w § 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tą definicją, ilekroć w rozporządzeniu, będącym podstawą przeprowadzenia analizy, jest mowa o funkcji zabudowy, należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Podstawę do ustalenia funkcji zabudowy stanowią budynki użytkowane, oczywiście pod uwagę może być brane tylko użytkowanie legalne, zgodne z przepisami. Budynki, w których zaniechano prowadzenia działalności przed kilkoma laty nie wyznaczają funkcji zagospodarowania terenu. W tym zakresie Sąd nie podzielił zatem zarzutów strony skarżącej i uznał, że ich nieuwzględnienie przez organ odwoławczy było zasadne. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi, co uprawnia do uwzględnienia także okoliczności, których strona nie podnosi. Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił przekonania organów, że ze względu na przewidzianą obsługę komunikacyjną zabudowań służących działalności gospodarczej od ulicy [...], tylko zabudowa dostępna z tej ulicy stanowi zabudowę sąsiednią i służy wyznaczeniu funkcji zagospodarowania i cech zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy każe brać pod uwagę działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Definiując dostęp do drogi publicznej ustawa w art. 2 pkt 14 stanowi, że należy przez taki dostęp rozumieć zarówno dostęp bezpośredni, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności. Działka objęta wnioskiem ma dostęp do drugiej z ulic, ulicy [...], nie tylko bezpośrednio, ale także przez przyległą działkę "c", obie działki stanowią własność tych samych osób. Ta okoliczność winna zostać przez organy uwzględniona. Nawet bowiem jeśli uznać za zasadne wykluczenie przez organy zabudowy wzdłuż ulicy Wagnera z tego względu, że sposób zagospodarowania działki "a" ogranicza dostęp do zabudowań gospodarczych z tej ulicy, to działka "c" nie jest zabudowana i gwarantuje bezpośredni dostęp do ulicy [...]. Rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić zatem także zabudowę przy ul. [...], jako wyznaczającą funkcję zagospodarowania terenu i parametry zabudowy. Ponieważ analiza w tym zakresie nie została w pełnym zakresie przeprowadzona, nie jest możliwe odniesienie się, czy inwestycja o planowanych rozmiarach jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, ustaloną w oparciu o stwierdzone zagospodarowanie istniejące na działkach dostępnych od ulicy [...]. W tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustosunkowanie się do wyników analizy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie. O prawie złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania strona skarżąca była przez Sąd pouczona dwukrotnie, w pkt 3 wezwania z 24 sierpnia 2010 r. i w pkt 5 zawiadomienia z dnia 27 października 2010 r.