II GSK 747/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. S. M. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1678/10 w sprawie ze skargi K. K. S. M. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. K. S. M. S.A. w K. kwotę 1.112 (jeden tysiąc sto dwanaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. K. S. M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 1 września 2009 r. na drodze krajowej nr 7 zatrzymano do kontroli pojazd, którym przewożono kruszywo. W toku kontroli stwierdzono, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton, i przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika i trzyosiowej przyczepy. Załadowcą przewożonego towaru były K. K. S. M. S.A. Decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nałożono na załadowcę karę pieniężną w wysokości 6200 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t: - dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1, 3 m i nie większej niż 1, 4 m (5600 zł), - dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej przyczepy (600 zł). Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5600 zł oraz umorzył postępowanie w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem umorzenia postępowania w zakresie przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu było to, że ważenia dokonano przy pomocy wag, które służą do określenie nacisku na osie pojazdów i nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu. Natomiast podając motywy nałożenia na załadowcę kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi organ wskazał, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Świadczy o tym przede wszystkim dokument przewozowy wydany przez załadowcę, z którego wyraźnie wynika, iż na pojazd załadowano 31,44 t towaru. Dopuszczając do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej załadowca musiał sobie zdawać sobie sprawę, iż spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych nacisków na oś pojazdu. Wyjaśniając podstawę oddalenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wywiódł z art. 13g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych), że przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność podmiotów, o których mowa w art. 13g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz; jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika. Warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazywał na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. Organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się, skarżącego na stwierdzone naruszenia. Są nimi nie tylko zeznania kierowcy, ale również dokument wywozowy, stosownie do którego masa całkowita pojazdu zważonego przez załadowcę przed opuszczeniem miejsca załadunku była większa od dopuszczalnej. Wyniki kontroli drogowej odzwierciedla protokół kontroli, z którego jednoznacznie wynika fakt nienormatywności pojazdu. Wobec powyższych ustaleń organy prawidłowo ustaliły fakt wpływu organizacji pracy w przedsiębiorstwie załadowcy. U podstaw wyroku Sąd powołał art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II K. K. S. M. S.A. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie: I) art. 134 p.p.s.a., poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, że organ II instancji z powodu identycznych jak w rozpatrywanym stanie faktycznym niejasności w protokole inspekcyjnym, dotyczących posiadania przez przewoźnika pozwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylał decyzje wydane przez organ administracji I instancji; II) art. 134 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, że to przewoźnik pomimo tego, iż czynności techniczne i formalne załadunku leżą w gestii załadowcy, ma sprawować nadzór nad załadunkiem, bo to przewoźnik używa pojazdu; III) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA w W. w uzasadnieniu wyroku na podstawie, jakich konkretnie zapisów protokołu kontroli ustalił, że z tego dokumentu w sposób jednoznaczny wynika fakt nienormatywności pojazdu, szczególnie, jeżeli weźmie się pod uwagę zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące niejasności wynikających z jego treści; IV) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionej przez skarżącego przy piśmie z dnia 05.11.2010 r. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30.07.2010 r. sygn.: BPO-5-1740-WA7/2010/6272-23, która uchylała decyzję organu I instancji nakładającą na spółkę karę wynikającą z art. 13 g ust. lb pkt 2 ustawy o drogach publicznych z powodu nieprawidłowości występujących w treści protokołu kontroli identycznych jak w rozpatrywanym stanie faktycznym, a także poprzez nieodniesienie się do znajdującego się w aktach niniejszej sprawy oświadczenia kierownika w kopalni dotyczącego organizacji załadunku kruszywa w K. K. S. M. S.A. w K.; V) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że udzielenie pozwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym ma charakter wyjątkowy i nie dotyczy z założenia spraw takich jak rozpatrywana tj. dotyczących transportu kruszywa; VI) art. 145 ust. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej w tym art. 7, art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., między innymi poprzez to, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się w swojej decyzji do załączonego do akt niniejszej sprawy przez skarżącego oświadczenia kierownika w kopalni dotyczącego sposobu dokonywania załadunku kruszywa w K. K. S. M. S.A. w K.; VII) obrazę przepisu art. 13 g ust. 1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie go wobec skarżącego w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek. Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast w myśl art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje jednak wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Z przytoczonej regulacji wynika więc, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania administracyjnego wyznaczała norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazał na wpływ skarżącej na stwierdzone naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Tej wadliwości nie usprawiedliwia bierność skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji. Z treści powołanego już uprzednio art.13 g ust.1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie. Ponadto organ II instancji zupełnie pominął treść złożonego wraz z odwołaniem oświadczenia skarżącej, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego uchybienia. Weryfikacja tego oświadczenia była konieczna dla wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dla ustalenia, czy zaistniały przesłanki do zastosowania normy prawa materialnego uprawniającej do nałożenia na załadowcę kary pieniężnej. Zaniechanie organów w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - i jego wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.. Natomiast zaniechanie odniesienia się do treści oświadczenia przez organ II instancji niewątpliwie stanowiło naruszenie art.80 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że organy wskazały dowody, które świadczyły o wpływie organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej na stwierdzone naruszenie. Według Sądu pierwszej instancji dowodami tymi były zeznania kierowcy, wynik kontroli oraz dokument wywozowy. Z wymienionych dowodów wynika niewątpliwie przekroczenie przez pojazd dopuszczalnej masy całkowitej, a z protokołu ważenia nadto przekroczenie nacisku na osie. Podkreślenia jednak wymaga, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł braku podstaw do twierdzenia, że wymienione dowody jednoznacznie wskazują, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Jedynie z zeznania kierowcy pojazdu, które Sąd pierwszej instancji traktuje jako dowód o charakterze uzupełniającym (bez bliższego wyjaśnienia znaczenia tego określenia), wynikają pewne informacje dotyczące organizacji załadunku. Z zeznania tego Sąd wyciąga jednak daleko idące wnioski, że "(...) w istocie nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów". Tymczasem, skarżąca złożyła w tej sprawie wyjaśnienie na piśmie, dołączone do jej odwołania od decyzji organu I instancji, którego zgodność z prawdą nie została zweryfikowana. W związku z tym nie sposób podzielić oceny Sądu pierwszej instancji o kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał omówiony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art.7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art.80 i art.107 § 3 k.p.a. Natomiast za nieusprawiedliwione należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.134 p.p.s.a. skarżąca spółka nie wskazała, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona w kontrolowanym wyroku. Powołany przepis w § 1 stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z kolei zgodnie z § 2 "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Brak wskazania właściwej jednostki redakcyjnej przepisu, którego obrazę zarzuca sprawia, iż zarzut naruszenia art.134 p.p.s.a. nie może być przedmiotem merytorycznych rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do formułowania, czy też konkretyzacji podniesionego w niej zarzutu. Zarzucając naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. skarżąca z kolei nie podała żadnej argumentacji mogącej wskazywać na wpływ wytkniętego naruszenia na wynik sprawy, o którym mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Ani z treści zarzutów, obejmujących naruszenie tego przepisu, ani też z ich uzasadnienia nie wynika, że istnieje jakikolwiek potencjalny związek pomiędzy zaniechaniem odniesienia się do decyzji zapadłej w innej sprawie, czy też niewyjaśnieniem "na jakich konkretnych zapisach protokołu kontroli" oparł się Sąd przyjmując "fakt nienormatywności pojazdu", jak i stwierdzeniem, że "udzielenie pozwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym ma charakter wyjątkowy", a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art.174 pkt 1 p.p.s.a skarżąca zarzuciła Sadowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 13 g ust.1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez zarówno jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Natomiast uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do wykazania, iż doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten obejmuje jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i z przyczyn uprzednio podanych zarzut ten uznał za przedwczesny. Skoro, bowiem w sprawie nie ustalono istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do zastosowania art.13 g ust.1 b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to co najmniej przedwczesnym jest twierdzenie, iż doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.