I OSK 1435/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 530/10 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 maja 2010 r. nr SKO-PS-424/615/1909/2010/K w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 530/10 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 maja 2010 r. nr SKO-PS-424/615/1909/2010/K w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r. nr DP.8121-750/2010/I wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił przyznania H. K. zasiłku celowego w styczniu 2010 r. w postaci dofinansowania do zakupu karty telefonicznej w podwyższonej wysokości, tj. z 10 na 15 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że H. K. spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego typu świadczenia. Z uwagi jednak na ograniczone możliwości pomocy społecznej organ nie jest w stanie zaspokoić zgłoszonej potrzeby. Podkreślono, że wnioskodawca jest objęty przedmiotową formą pomocy i posiada przyznane środki na zakup karty telefonicznej. Podkreślono, że wnioskodawcy udzielono liczne świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Kwota ta w grudniu 2009 r. wyniosła 944,92 zł. H. K. wniósł odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 14 maja 2010 r. nr SKO-PS-424/615/1909/2010/K utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie zasiłku celowego posiada charakter uznaniowy i uzależnione jest od wielkości środków, jakimi pomoc społeczna dysponuje na zaspokajanie tego typu potrzeb. Analiza sytuacji wnioskodawcy w kontekście zgłoszonej potrzeby wskazuje, że wysokość przyznanej pomocy łącznie z możliwością korzystania z połączeń bezpłatnych zapewnia odwołującemu się niezbędny kontakt ze służbami medycznymi. Nadto stwierdził, że wysokość udzielanej H.K. pomocy odbiega od reguł przewidzianych w stosowanej w mieście polityki przyznawania świadczeń, a dokonywane przez H. K. zakupy świadczą o marnotrawstwie przyznanych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. zarzucił, że organy administracji nie biorą pod uwagę podnoszonych przez niego twierdzeń i posługują się nieprawdziwymi argumentami. Nie jest brana pod uwagę jego wyjątkowa sytuacja, która uzasadnia udzielanie mu pomocy w szerszym zakresie niż innym osobom. Brak podwyższonej wartości karty telefonicznej uniemożliwia dokonywanie takich interwencji, jakiej zmuszony jest dokonywać w sprawie ogrzewania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 17 marca 2011 r. podtrzymała żądanie skarżącego i również zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji podejmując rozstrzygnięcia nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 15 grudnia 2009 r. stanowi jedynie formę rozszerzenia żądań kierowanych przez niego wobec organów pomocy społecznej, w związku z czym po zgłoszeniu przez skarżącego przedmiotowego wniosku organ pierwszej instancji nie przeprowadzał już nowego wywiadu środowiskowego, lecz wykorzystał informacje zamieszczone w wywiadzie, który został przeprowadzony w dniu 2 grudnia 2009 r. dla potrzeb innego postępowania w sprawie świadczenia z pomocy społecznej dla H. K. Organy administracji prowadząc przedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się więc naruszenia przepisów postępowania, jak to zarzucił pełnomocnik skarżącego w piśmie podtrzymującym wniesioną skargę. Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji nie udokumentował w swoim rozstrzygnięciu braku środków finansowych na zaspokojenie potrzeby zgłoszonej przez skarżącego, Sąd stwierdził, iż zarzut ten w kontekście działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji, jak również czynności wykonanych przez organ odwoławczy, jest całkowicie pozbawiony podstaw. Organ pierwszej instancji w następstwie zgłoszonego żądania przeprowadził prawem przewidziane postępowanie i w tym celu wykorzystał wszelkie informacje, którymi dysponował i zgromadził w trakcie prowadzenia licznych postępowań inicjowanych wnioskami skarżącego. W ramach tych działań organ pierwszej instancji dokonał między innymi oceny sytuacji dochodowej strony i analizy posiadanych środków finansowych w kontekście obowiązującej na terenie tej gminy polityki świadczeń. Z kolei organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której wyjaśnione zostały wszystkie te kwestie, których strona nie była w stanie wyjaśnić bezpośrednio z pracownikiem socjalnym. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do zgłoszonej potrzeby dysponowania przez H. K. kartą telefoniczną o wyższej wysokości, niż została mu przyznana. Pełnomocnik skarżącego poza odwołaniem się do przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie sprawy nieuwzględnione przez organy prowadzące postępowanie należą do spraw pilnych skarżącego i dlaczego wymagają one przyznania karty w wyższej wysokości. Sam skarżący w skardze do Sądu podnosił, że potrzeba dysponowania kartą telefoniczną o wyższym nominale wynika z podejmowanych przez niego interwencji w zakresie ogrzewania. Wskazany przez skarżącego cel przyznania karty telefonicznej w podwyższonej wysokości nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów prawa, bowiem zgłoszenie interwencji w sprawie ogrzewania może odbyć się przy wykorzystaniu innych środków. Zatem nie wydaje się, aby był to cel uzasadniający przyznanie karty telefonicznej w wyższej wysokości. Ponadto Sąd podkreślił, że skoro strona występuje o przyznanie karty telefonicznej w wyższej wysokości, niż została jej przyznana, to na niej ciąży obowiązek wykazania okoliczności, które będą uzasadniały podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Przenoszenie tego obowiązku na organ administracji, jak podnosi pełnomocnik, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organy administracji publicznej obu instancji w sposób pełny ustaliły sytuację osobistą skarżącego w kontekście zgłoszonej potrzeby i nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący braku odniesienia się w uzasadnieniu organu pierwszej instancji do sytuacji finansowej gminy poprzez szczegółowe wykazanie środków, jakimi dysponuje gmina, w ocenie Sądu również nie zasługiwał na uwzględnienie. Wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji przedstawił organowi odwoławczemu politykę świadczeń, jaką realizuje na terenie miasta, z której wynika, że skarżący otrzymuje świadczenie w wysokości znacznie odbiegającej od przyjętych w niej założeń. Sąd zaznaczył, że powoływanie się przez skarżącego na wyjątkowość jego sytuacji i wynikającą z tego konieczność specjalnego traktowania i przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w wyższej wysokości nie może być uwzględnione. Sytuacja każdej osoby i rodziny ubiegającej się o takie świadczenia jest szczególna i uzasadnia uwzględnienie zgłoszonych przez nich potrzeb. Prezentowane przez skarżącego nieinteresowanie się losem innych osób i rodzin można co prawda usprawiedliwić subiektywnym podejściem do własnych potrzeb, jednakże organy administracji zobligowane są do respektowania obowiązujących unormowań prawnych, w tym do zasad wynikających z postanowień Konstytucji RP. Organy pomocy społecznej muszą mieć w polu widzenia szerszą sytuację niż sprawa skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, prowadzące do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że potrzeba skarżącego została zaspokojona oraz że ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe, podczas gdy potrzeba nie została zaspokojona, choć H. K. ośrodek posiadał możliwości finansowe w chwili wydania decyzji; - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, w tym ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji zaspokojenia przez skarżącego potrzeby skarżącego w ramach wcześniejszych decyzji, które to powody były przesłankami odmowy przyznania świadczenia, pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych w wysokości 150% minimalnej stawki przewidzianej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), które nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przedstawioną Sądowi pierwszej instancji, a dotyczącą braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podniesiono, iż to organ pomocy społecznej obowiązany był ustalić w pełnym zakresie potrzeby zainteresowanego w zakresie niezbędnych połączeń telefonicznych i przyznać mu dofinansowanie karty telefonicznej w stosownej wysokości. Przyznane dofinansowanie nie zaspokaja nawet minimalnej taryfy opłat za usługi telefoniczne. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, z uwagi na niezasadność podniesionych zarzutów. Organ stwierdził, że przyznając w niniejszej sprawie taką, a nie inną pomoc finansową organ miał na względzie, że H. K. jest objęty systematyczną pomocą społeczną. Na same leki ze względu na udokumentowane schorzenia (m. in. cukrzycę) w budżecie ośrodka pomocy społecznej zarezerwowana jest dla niego kwota 673,47 zł miesięcznie. W styczniu 2010 r. H. K. otrzymał w sumie pomoc w wysokości 1.474,66 zł przy kwocie najniższej emerytury w tym czasie 706,29 zł i najniższego wynagrodzenia 1.317,00 zł. Zainteresowany był więc w stanie dopłacić do kosztów karty telefonicznej o wyższej wysokości. Jak ustalił organ, H. K., mimo odmowy wyższego dofinansowania karty telefonicznej decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r., w dniu 22 stycznia 2010 r. zawarł aneks do umowy na zwiększoną kwotę opłaty za kartę. Kolegium podało również, że H. K. posiada dwoje dorosłych dzieci i w tej sytuacji pomoc społeczna nie jest jedynym źródłem pomocy, na jaką powinien liczyć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz wydanego przez organ orzeczenia. Sąd jest obowiązany rozważyć wszystkie zarzuty i wnioski podniesione w skardze oraz przy rozstrzyganiu wziąć pod uwagę te, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył dyspozycji powołanego przepisu. Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, które wyznaczone zostały zaskarżoną do tego Sądu decyzją, a rozstrzygając w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego ustalone przez organy administracji i dokonał prawidłowej ich subsumcji pod właściwy przepis prawa materialnego. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej sprawy w jej granicach, poddając szczegółowej ocenie całokształt ustaleń poczynionych przez organy administracji. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. należało uznać za nietrafny. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku. Sąd opisał bowiem przebieg postępowania, przytoczył zarzuty, jakie H. K. zawarł w swojej skardze oraz przedstawił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd dokonał także oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego uznając, iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniały w tym zakresie jakiekolwiek uchybienia. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku i wskazał, uznając zasadność stanowiska przyjętego przez orzekające organy, że przyznanie świadczenia w wysokości 10 zł, a nie w wysokości żądanej przez skarżącego, było uzasadnione zarówno rozmiarem udzielanej mu systematycznie pomocy, jak i sytuacją ośrodka pomocy społecznej, który dysponując określoną wielkością środków musi mieć na względzie potrzeby wszystkich zgłaszających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało ponadto wskazanie podstawy prawnej, na jakiej oparto orzeczenie, a także jasne i wyczerpujące wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska. Nie jest trafne stanowisko pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli przedstawionych przez organy administracji analiz w zakresie polityki przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Kwestie dotyczące polityki rozdziału środków finansowych, jako wkraczające w zakres celowości działania organu pomocy społecznej, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, który bada legalność, a nie celowość czy słuszność rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.