I OSK 816/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. G. i P. S.A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 463/10 w sprawie ze skarg M. G. i P. S.A. w Ł. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. oddala skargę kasacyjną P. S.A. w Ł.; 3. zasądza od Wojewody L. na rzecz M. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 463/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi M. G. i P.- Spółka Akcyjna w Ł. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1975 r. rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), T. i M. małżonkowie G. oraz M. i A. małżonkowie C., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zbyli ją Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu P. w L. Oddział w Ł., jako niezbędną w związku z realizacją dworca PKS ( § 4 umowy). Pismem z dnia [...] grudnia 1992 r. M. G. wystąpiła o zwrot wyżej opisanej nieruchomości a następnie poparły go K. Ś. i I. W. – spadkobierczynie A. i M. małż. C. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]Starosta Ł. – działając na zasadzie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 353/94, z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt IV SA 101/96 i z dnia 11 lipca 2000 r. sygn. akt I SA 1111/99 - orzekł o zwrocie na rzecz M. G. oraz K.Ś. i I. W. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha a także zobowiązał w/w strony do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego z tytułu wywłaszczenia w kwotach: [...] zł. - w stosunku do M. G. i po [...] zł w stosunku do K. Ś. i I. W. Ponadto, organ zobowiązał również strony do zwrotu poniesionych na nieruchomość nakładów w wysokości: [...] zł. od M. G. i po [...] zł od K. Ś. i I. W. z tytułu nakładów poczynionych na działkach nr [...] i [...], oraz [...] zł. od M. G. i po [...] zł. od K. Ś. oraz I. W. – z tytułu nakładów poniesionych na działce nr [...]. W dalszej części rozstrzygnięcia, S. Ł. odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ulegała wielokrotnym podziałom. Jej część, oznaczona obecnie jako działki nr [...] i nr [...], została zajęta pod część budynku dworca PKS. Pozostałe części, tj. działka nr [...] została zajęta pod część placu manewrowego, działka nr [...] stanowi chodnik i zieleń a na działce nr [...] znajduje się budynek szaletu miejskiego. Organ stwierdził też, iż - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] - przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem budowy pawilonu dworca PKS w Ł. Taki cel został zrealizowany jednak tylko na działkach nr [...] i nr [...], co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie zwrotu tych działek. Na pozostałej natomiast części wywłaszczonej nieruchomości, urządzony został plac manewrowy dla autobusów, trawnik z chodnikiem dla pieszych oraz posadowiono budynek szaletu miejskiego, co z kolei oznaczało, iż cel wywłaszczenia na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany. Odnośnie kwot podlegających zwrotowi Starosta wyjaśnił, iż są one wynikiem waloryzacji otrzymanej za wywłaszczoną nieruchomość kwoty odszkodowania a wysokość nakładów poniesionych na niej (urządzenie utwardzenia placu manewrowego, chodnika z nawierzchnią asfaltową i budynku szaletu miejskiego) została ustalona w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko Starosty Ł., a odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu M. G., stwierdził że nie były one trafne, gdyż wysokość nakładów, podlegających zwrotowi wynikała z wyceny dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę. Na wyżej przedstawioną decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. G. oraz P. S.A. z siedzibą w Ł.. M. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła organom administracji naruszenie: art. 137 i art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. P. S.A. z siedzibą w Ł. wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie orzekającym zwrot działek nr [...], [...] i [...], podnosząc, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany cel, pod jaki zostały nabyte. Celem tym, zdaniem skarżącej Spółki, była bowiem nie tylko budowa budynku dworca, ale również stworzenie towarzyszącej mu infrastruktury. Oddalając obie skargi ( po uprzednim ich połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania) – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a." ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w ramach związania wskazanymi na wstępie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09, stwierdził, że nie były one zasadne. Sąd Wojewódzki przede wszystkim powołał się na treść przepisu art. 190 P.p.s.a. statuującego zasadę, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym podniósł, że w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1099/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach została wyrażona ocena prawna dotycząca konieczności zwrotu działki nr [...] za wyjątkiem tej jej części, która zajęta jest budynkiem dworca PKS, co - po uwzględnieniu wydanych decyzji o podziale spornej działki - dotyczyło działek o numerach: [...] i [...]. Pozostałe zaś działki o numerach: [...], [...] i [...] powinny być zwrócone wnioskującym o ich zwrot, o czym prawidłowo orzekły organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. W tych warunkach zatem skład orzekający uznał, że organy obu instancji zasadnie orzekły o zwrocie na rzecz: M. G., K. Ś. i I. W. działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], i [...]. położonych w Ł. oraz o odmowie zwrotu działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Z tych też względów skarga P. z siedzibą w Ł. S.A., które wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie orzekającym zwrot w/w działek, jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Skargę M. G. również Sąd Wojewódzki uznał za niezasadną, ale z innych powodów. Ponownie powołując się na wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że nietrafne były zarzuty skarżącej, iż na części działek nr [...] i [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany jak również za bezzasadne uznano pozostałe zarzuty skarżącej, dotyczące obowiązku uiszczenia przez wnioskujących o zwrot nieruchomości wymienionych w decyzji kwot pieniężnych. Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 140 ust. 1 i 217 ust. 2, 3 oraz 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że stosownie do art. 156 ust. 1 w/w ustawy, wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości ocenianej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, zostały zaś - na podstawie art. 159 cytowanej ustawy – określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl natomiast § 39 powołanego rozporządzenia, przy ustalaniu stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 ustawy, uwzględnia się wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Odnosząc powyższe do treści skargi, w której skarżąca zarzucała, iż organ błędnie ustalił i przyjął, że wartość zwracanej nieruchomości na skutek nakładów poniesionych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] wzrosła o kwotę [...] zł., zaś nakłady poniesione na działce [...] zwiększyły jej wartość o [...] zł., podczas gdy nakłady poniesione na tych działkach nie podnoszą jej wartości, a tym samym nie ma podstaw do powiększenia odszkodowania, Sąd stwierdził, że zarzut ten był nieusprawiedliwiony. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bowiem, dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. M., nie nosiła znamion dowolności. Treść omawianych operatów szacunkowych była – wg Sądu - logiczna i spójna, a wnioski w nich zawarte - prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej M. G., wycena nakładów dokonanych na działkach nr [...] i [...] – jak wywodził Sąd - to jest utwardzenia placu manewrowego oraz chodnika z nawierzchnią asfaltową, uwzględniała zużycie tych budowli, gdyż z ustaleń zawartych w operacie wynikało, iż stopień zużycia fizycznego utwardzenia placu manewrowego i chodnika z nawierzchnią asfaltową wynosił odpowiednio 50% i 25% (k. [...] akt adm.). Skarżąca nie wykazała przy tym w jakikolwiek sposób, by istotnie – jak wskazuje ona w treści skargi – budowle te uległy całkowitemu zniszczeniu. Ponadto z dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego, nie wynikał także wprost taki stan zużycia placu manewrowego i chodnika na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, nie ulegało również wątpliwości, że w świetle powołanego art. 140 ust. 4 ustawy, nakłady poczynione na działkach nr [...], [...] i [...], to jest: utwardzenie placu manewrowego, budowa chodnika z nawierzchnią asfaltową oraz budowa szaletu miejskiego, zwiększają wartość tej nieruchomości i w związku z tym, o wartość tych nakładów należało powiększyć kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi przez skarżącą M. G. Jednocześnie Sąd wyraził też pogląd, że na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie miał wpływu podnoszony przez skarżącą fakt, iż znajdujący się na działce nr [...] szalet miejski wybudowany został w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu tej nieruchomości. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy, przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje bowiem przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu, a w tej dacie, co w rozpoznawanej sprawie było bezsporne, przedmiotowy budynek był już zrealizowany. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania, że - co do zasady – należy się Starostwu Powiatowemu w Ł. zwrot kwoty odpowiadającej nakładom poczynionym na nieruchomości objętej postępowaniem, w wysokości wskazanej w operacie szacunkowym, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie kwestionowanych przez skarżącą ustaleń operatu szacunkowego, 3. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art: 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu i przemilczenie naruszenia prawa przez organ administracji, w szczególności na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył następujące przepisy prawa: art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zawarte w operacie szacunkowym wyliczenia, dotyczące nakładów poczynionych na nieruchomość podlegającą zwrotowi, są prawidłowe i zgodne z prawem oraz, że operat zachowuje nadał aktualność; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że zwaloryzowane odszkodowanie podlega powiększeniu o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości, nie zaś o kwotę równą zwiększeniu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości oraz poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wartość nieruchomości wzrosła o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i poprzez uznanie, że wartość nakładów poczynionych na nieruchomość skarżącej w operacie szacunkowym została wyliczona w sposób prawidłowy; 2. art. 140 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że skarżąca oraz uczestniczki postępowania powinny zwrócić zwaloryzowaną kwotę odpowiadającą całości wypłaconego odszkodowania, podczas, gdy organ orzekł o zwrocie jedynie części nieruchomości i zwracane odszkodowanie powinno być w związku z tym proporcjonalnie zmniejszone. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, M. G. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga wykazania ponad wszelką wątpliwość logicznej zależności pomiędzy działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości (poniesionymi nakładami) oraz uzyskaniem rezultatu w postaci zwiększenia rynkowej wartości nieruchomości w związku ze zwiększeniem jej atrakcyjności dla potencjalnych nabywców. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie ich wielkości nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami) a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Żaden przy tym z przepisów, stanowiących podstawę rozliczenia poprzedniego właściciela z jednostką samorządu terytorialnego nie wskazuje, że zwrotowi podlega wartość nakładów poniesionych na nieruchomość. W związku z powyższym wskazywano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie bardzo pobieżnie odniósł się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając - bez pogłębionej argumentacji – że: utwardzenie placu manewrowego, budowa chodnika oraz budowa szaletu miejskiego zwiększają wartość nieruchomości i w związku z tym o wartość tych nakładów należało powiększyć kwotę odszkodowania. Przeświadczenie Sądu I instancji o związku zachodzącym pomiędzy wymienionymi nakładami a wzrostem wartości nieruchomości nie zostały zaś poparte żadnymi argumentami. Skarżąca podnosiła, że sporna nieruchomość znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej z usługami a opisane powyżej budowle nie podnoszą w jakimkolwiek stopniu jej wartości. Akcentowała też, iż w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości biegły winien był ustalić sposób optymalnego lub najbardziej prawdopodobnego użytkowania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie oczywistym natomiast wydaje się, że użytkowanie to nie będzie stanowiło kontynuacji aktualnego sposobu użytkowania, a budynki i budowle zostaną usunięte. W tej sytuacji zastosowanie metody kosztów odtworzenia do utwardzeń i budynku było nieuzasadnione. Biegły bowiem, jak wywodziła skarżąca kasacyjnie, poza stwierdzeniem, że utwardzenia nie występują w obrocie, nie uzasadnił zastosowania metody kosztów odtworzenia. Oczywistym zaś wydaje się, że wartość odtworzeniowa nie może być utożsamiana z wartością rynkową, gdyż wartości te oznaczają odrębne kategorie ekonomiczne. Zdaniem skarżącej, w sprawie niniejszej należało natomiast zastosować metodę kosztów likwidacji (§17 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), albowiem części składowe gruntu przeznaczone będą do likwidacji. Ponadto, niezależnie od powyższego, wskazywano, że operat biegłego A. M. zawiera szereg błędów, które uniemożliwiają rzetelne rozstrzygnięcie, czy twierdzenia operatu są prawidłowe. Zgodnie z § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenie wartości nakładów poprzedza się bowiem ustaleniem okresu, w którym dokonano nakładów, i ich zakresu rzeczowego. Biegły zaś wskazał, że utwardzenie placu manewrowego zostało wykonane w latach 60 i 70, co jest nieprawdą, skoro wywłaszczenie nieruchomości miało miejsce grudniu 1975 r., zaś na gruncie nie pozostały żadne budynki ani urządzenia z dnia wywłaszczenia (str. 7 operatu). Określenie przy tym wartości chodnika asfaltowego nie zostało w ogóle poprzedzone ustaleniem okresu w którym powstał. Biegły określił też wprawdzie zużycie techniczne, funkcjonalne i środowiskowe utwardzenia placu manewrowego i nawierzchni asfaltowej odpowiednio na 50% i 25%, ale operat nie zawiera uzasadnienia takich wniosków. Nie wynika z niego przede wszystkim, na podstawie czego rzeczoznawca oszacował zużycie na poziomie 25 % i 50 % , a nie np. na poziomie 75 %, czy 100 %. Skarżąca akcentowała również, że do ustalenia stopnia zużycia niezbędna jest znajomość wieku obiektu w latach oraz przewidywanego okresu jego trwałości. Żadna z tych wartości nie została natomiast podana w operacie. Akcentowano, iż biegły nie wskazał, jaka (zła, prawidłowa, wzorowa) była gospodarka remontowa dla wymienionych budowli, jaka jest trwałość zastosowanych materiałów, jakość wykonawstwa budowlanego, sposobu użytkowania i warunków eksploatacyjnych, co oczywiście również wpływa na wartość współczynnika zużycia technicznego. Zdaniem strony skarżącej operat sporządzony w tej sprawie - z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia – stracił ponadto już aktualność, gdyż na przestrzeni lat nastąpiła zmiana wartości części składowych nieruchomości. Kolejne lata użytkowania budynku i budowli prowadziły też do dalszej ich degradacji bo posiadacz obiektów nie prowadził ich remontów, a jedynie prowizoryczne naprawy doprowadzające do stanu używalności. W konkluzji skarżąca kasacyjnie stała na stanowisku, że Sąd I instancji błędnie przyjął powyższą opinię jako rzetelną, wyczerpującą i stanowiącą podstawę do ustaleń. Niezależnie od powyższego, zwracano również uwagę na fakt, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie została proporcjonalnie zmniejszona, w stosunku do wielkości zwróconej nieruchomości. Organ administracji orzekł o obowiązku zwrotu kwoty odpowiadającej całości wypłaconemu zwaloryzowanemu odszkodowaniu w sytuacji, gdy skarżącej została zwrócona jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1975 r. Rep. A Nr [...] wynikało, że wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o łącznej wielkości [...] arów i [...] m2 ([...] m2). Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dotyczy jej części, o łącznej powierzchni [...] ha ([...] m2). Skoro zatem wielkość nieruchomości zwracanej stanowiła około 88% nieruchomości wywłaszczonej, to okoliczność ta skutkowała obowiązkiem stosunkowego zmniejszenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi ([...] x [...] zł = [...] zł). W skardze kasacyjnej, wniesionej przez P.– Spółka Akcyjna w Ł., zaskarżając w/w wyrok w całości, skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi P. SA. w Ł. w sytuacji, gdy decyzja Wojewody L. z dnia [...] września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] czerwca 2008 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu oceny istotnych okoliczności jedynie na podstawie części tego materiału (art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a.), 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia do lakonicznego powołania się na związanie oceną prawną i wykładnią prawa dokonaną przez NSA, 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w trakcie rozpoznania sprawy treści postanowienia Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] lutego 1975 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji [...] gdzie w załączniku do decyzji - mapie, jednoznacznie zostały oznaczone granice dworca (literami od A do H), jak również pominięcie treści umowy sprzedaży z [...].12.1975 r., aktu notarialnego Rep. [...], podczas gdy w/w dokumenty stanowią podstawę do uznania, iż wywłaszczona działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś wyrok NSA z dnia 22.06.1995 r. wydany został jedynie w oparciu o decyzję lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...].03.1975 r., do której istoty nie należało ustalenie granic inwestycji. 4. art. 99 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271) poprzez przyjęcie, że ocena prawna zawarta w wyrokach NSA: z dnia 22.06.1995 r. (IV SA 353/94), z dnia 17.09.1997 r. (IV SA 101/96) i z dnia 11.07.2000 r. (I SA 1111/99) wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pomimo, że ocena ta wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu już w pierwszym z w/w wyroków, iż "zostało w sprawie wykazane, że budynek dworca nie został zrealizowany", a działka nr [...] (nr przed podziałem) "pełni rolę pomocniczego placu obok placu postojowego autobusów, na którym ustawiono tylko kilka ławek", 5. art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie związania WSA w Lublinie wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez NSA w zakresie rozumienia oceny prawnej wyrażonej w uprzednich wyrokach NSA, podczas gdy wykładnia ta dotyczy oceny prawnej błędnie ustalonego stanu faktycznego i jako taka nie powinna kategorycznie przesądzać o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; II. przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.) — przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie całej wywłaszczonej działki o pierwotnym nr [...] , w związku z czym działki nr [...] — zajęta pod cześć placu manewrowego, nr [...] - zajęta pod chodnik i pas zieleni oraz [...] - zabudowana budynkiem szaletu miejskiego, powinny zostać zwrócone osobom wnioskującym o zwrot. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, P. Spółka Akcyjna w Ł., wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV S.A. 353/94) został wydany w oparciu o błędne ustalenia faktyczne a ponadto, w wyroku tym Sąd nie wskazał, w jakim zakresie miałby nastąpić zwrot działki. Twierdzono, że w późniejszym wyroku z dnia 17 września 1997 r. (IV S.A. 101/96) NSA w zasadzie nie dokonał już oceny prawnej, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że ocena prawna, zawarta w poprzednim wyroku wiąże sąd i organ orzekający w sprawie ponownie. Następnie, w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r. (I S.A. 1111/99) Sąd przyznał, iż w poprzednich orzeczeniach nie sprecyzowano, która cześć działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a jedynie ogólnie wskazano, że stała się zbędna. Doprecyzowano zatem, że " nie jest możliwy zwrot tego fragmentu, który został zagospodarowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1975 r. budynkiem dworca PKS. Pozostała zaś cześć działki może być przedmiotem zwrotu." Akcentowano, że pojęcie "dworzec PKS" obejmować powinno wszystkie elementy infrastruktury (plac manewrowy dla autobusów, budynek dworca, poczekalnia i szalet) które z kolei funkcjonując odrębnie tracą znaczenie "dworca". Wobec powyższego, realizację celu wywłaszczenia stanowi budowa wszystkich elementów infrastruktury dworcowej, a nie jedynie pawilonu, w którym umieszczono kasy biletowe, pomieszczenia dla personelu i magazyn sprzętu. W przedmiotowej sprawie nie sposób więc było kierować się literalnym brzmieniem decyzji z dnia [...] marca 1975 r. Z-cy Naczelnika Powiatu w Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zwłaszcza, że do istoty tej decyzji nie należało określenie granic inwestycji. Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tej sprawie skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej wniesionej przez P. S.A. w Ł. należy uznać, że nie była ona uzasadniona. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, w analizowanej sprawie występowało związanie Sądu Wojewódzkiego oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zakończonych wyrokami tego Sądu z dnia: 22 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (sygn. akt IV SA 101/96) i z dnia 11 lipca 2000 r. (sygn. akt I SA 1111/99) a w szczególności w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1099/09). W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem (cyt.): " (...) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczną ocenę prawną o konieczności zwrotu działki nr [...] za wyjątkiem tej jej części, która zajęta jest pod budynek dworca PKS, co po uwzględnieniu wydanych decyzji o podziale spornej działki dotyczy działek nr [...] o pow.[...] ha i nr [...] o pow.[...] ha. Pozostałe działki: nr [...], [...] i [...] powinny być zwrócone wnioskującym o ich zwrot. Tak też prawidłowo orzekły organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu I instancji" W końcowej natomiast części uzasadnienia wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że Sąd Wojewódzki, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekać będzie w związaniu "oceną prawną co do zwrotu nieruchomości". W tych warunkach, skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o konieczności zwrotu stronom konkretnych działek a uczynił to w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1099/09), zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. art. 99 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był – co do zasady – całkowicie chybiony. W analizowanej sprawie wiązała bowiem ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający już na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 190 P.p.s.a.). Zwrócić w tym miejscu należy przy tym uwagę, na fakt, że – jak wynika to z uzasadnienia wspomnianego wyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. - podnoszona w skardze kasacyjnej przez P. S.A. w Ł. argumentacja, iż pojęcie "dworzec PKS" obejmować powinno wszystkie elementy infrastruktury (plac manewrowy dla autobusów, budynek dworca, poczekalnia i szalet) a więc realizację celu wywłaszczenia stanowiła dopiero budowa wszystkich elementów infrastruktury dworcowej, a nie jedynie pawilonu, w którym umieszczono: kasy biletowe, pomieszczenia dla personelu i magazyn sprzętu, była znana Sądowi wówczas orzekającemu. Była ona bowiem podnoszona m. in. w uzasadnieniu skargi wniesionej przez P. S.A. w Ł. do Sądu Wojewódzkiego W związku z powyższym zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w postaci art.151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi P. SA. w Ł. zamiast jej uwzględnienia, jak również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na lakonicznym wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia (powołanie się na związanie oceną prawną i wykładnią prawa dokonaną przez NSA) i nieuwzględnienie treści postanowienia Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] lutego 1975 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji ([...]), nie były uzasadnione. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. strona nie może oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego więc powodu, podnoszenie aktualnie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzutu prawnomaterialnego w postaci obrazy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie całej wywłaszczonej działki o pierwotnym nr [...] i w związku z czym działki o numerach: [...], [...] i [...] podlegały zwrotowi, było niedopuszczalne, gdyż godziło w powagę rzeczy osądzonej. Natomiast skarga kasacyjna, wniesiona przez M. G. okazała się zasadna, choć nie był trafny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a., które to przepisy mają charakter ustrojowo-kompetencyjny, zatem można by było mówić o ich naruszeniu, gdyby Sąd Wojewódzki nie rozpoznał w ogóle skargi, albo rozpoznał ją wg innych kryteriów, niż legalność. W pozostałej części skarga ta była jednak trafna. W powoływanym wyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w rozpatrywanej sprawie (cyt.) " spór dotyczy rozstrzygnięcia zasady, czy skarżąca ma obowiązek zwrotu nakładów poczynionych na zwracanych jej działkach, co uszło uwadze Sądu I instancji. (...) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji związany oceną prawną co do zwrotu nieruchomości odniesie się do zarzutu dotyczącego kwestii zwrotu poczynionych nakładów na będące przedmiotem zwrotu nieruchomości". W związku z powyższym, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem istotnie bardzo pobieżnie odniósł się do powyższych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie rozważył należycie, czy w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki stwierdził wprawdzie, że dowód z opinii biegłego podlegał ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., ale zasady tej nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2008 r.. Sąd stwierdził ogólnie, że dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. M., nie nosiła znamion dowolności. Treść omawianych operatów szacunkowych była logiczna i spójna, a wnioski w nich zawarte – prawidłowe a - wbrew twierdzeniom skarżącej M. G. - wycena nakładów, dokonanych na działkach nr [...] i [...] uwzględniała zużycie budowli, gdyż z ustaleń zawartych w operacie wynikało, iż stopień zużycia fizycznego utwardzenia placu manewrowego i chodnika z nawierzchnią asfaltową wynosił odpowiednio 50% i 25%. Tymczasem, co uszło uwagi Sądu pierwszej instancji, skarżąca kasacyjnie podnosiła szereg konkretnych zastrzeżeń do operatów. W szczególności, M. G. wskazywała, że biegły stwierdził, iż utwardzenie placu manewrowego zostało wykonane w latach 60 i 70, co nie było nieprawdą, skoro wywłaszczenie nieruchomości miało miejsce grudniu 1975 r., zaś na gruncie nie pozostały żadne budynki ani urządzenia z dnia wywłaszczenia. Określenie przy tym wartości chodnika asfaltowego nie zostało w ogóle poprzedzone ustaleniem okresu w którym powstał, co naruszało zasady wyceny przyjęte w § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przewiduje, że określenie wartości nakładów poprzedza ustalenie okresu, w którym dokonano nakładów i ich zakresu rzeczowego. Podnoszono też, że biegły określił wprawdzie zużycie techniczne, funkcjonalne i środowiskowe utwardzenia placu manewrowego i nawierzchni asfaltowej odpowiednio na 50% i 25%, ale operat nie zawierał uzasadnienia takich wniosków. Nie wynika z niego, na jakiej podstawie rzeczoznawca tak oszacował owo zużycie. Skarżąca kasacyjnie akcentowała również, iż do ustalenia stopnia zużycia niezbędna jest znajomość wieku obiektu w latach oraz przewidywanego okresu jego trwałości. Żadna zaś z tych wartości nie została w operacie podana. Akcentowano, iż biegły nie wskazał, jaka (zła, prawidłowa, wzorowa) była gospodarka remontowa dla wymienionych budowli, jaka jest trwałość zastosowanych materiałów, jakość wykonawstwa budowlanego, sposobu użytkowania i warunków eksploatacyjnych, co oczywiście również wpływa na wartość współczynnika zużycia technicznego. Zdaniem strony skarżącej operat sporządzony w tej sprawie - z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia – stracił ponadto już aktualność, gdyż na przestrzeni lat nastąpiła zmiana wartości części składowych nieruchomości. Kolejne lata użytkowania budynku i budowli prowadziły też do dalszej ich degradacji bo posiadacz obiektów nie prowadził ich remontów, a jedynie prowizoryczne naprawy doprowadzające do stanu używalności. Powyższe zastrzeżenia nie zostały przez Sąd rozważone a ponadto należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie wziął zwłaszcza pod uwagę okoliczności, iż art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący podstawę prawną dla rozstrzygania o rozliczeniach, dokonywanych przy zwrocie nieruchomości, odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość a do kategorii takiej jak zmniejszenie się albo zwiększenie wartości tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przeświadczenie zaś Sądu I instancji o związku zachodzącym pomiędzy dokonanymi na zwracanych działkach nakładami a wzrostem wartości nieruchomości nie zostały w tym przypadku poparte żadnymi argumentami. Takich argumentów nie zawierały również operaty szacunkowe ani uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Trafnie przy tym zauważa skarżąca kasacyjnie, że przy ocenianiu, czy wartość zwracanego gruntu wzrosła, czy też zmalała istotna jest jego atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie wielkości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami) a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Przede wszystkim zaś, jeśli okazałoby się, że w niniejszej sprawie wspomniane nakłady podnoszą jednak wartość zwracanej części nieruchomości, to należało by ustalić, czy były one związane z realizacją celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjętej przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis ten przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje zawsze przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu. Skład orzekający podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 19971/10, LEX nr 1101479), w którym stwierdzono, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku – wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza tym w przypadku, gdyby okazało się że w analizowanym stanie faktycznym nastąpił jednak wzrost wartości zwracanego gruntu – w powyższym rozumieniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to istotnym było by także - z uwagi na rodzaj wspomnianych nakładów - uwzględnienie faktu, że raczej mało prawdopodobne byłoby dalsze użytkowanie zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie. Okoliczność ta winna w takim przypadku skutkować rozważeniem celowości przyjęcia przy wycenie nieruchomości metody takiej jaką przyjął w swych operatach biegły A. M. Wyżej omówione kwestie winny zatem zostać przez Sąd Wojewódzki rozważone bowiem w przypadku potwierdzenia się przedstawionych wyżej zarzutów, podnoszonych przez M. G. w stosunku do operatów szacunkowych, fakt ten dowodziłby wadliwości operatów będących podstawą zapadłych decyzji. Okoliczność ta świadczyłby zaś o tym, iż zaskarżone decyzje - w części orzekającej o rozliczeniach stron - zostały wydane z naruszeniem art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., co w konsekwencji nie mogłoby prowadzić do wydania wyroku w całości na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki winien mieć przy tym na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepis art. 140 ust. 3 cytowanej ustawy stanowiący, że jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, co do której to okoliczności, choć była w sprawie sporną, Sąd pierwszej instancji również się nie odniósł. Uznając zatem, że skarga kasacyjna P. S. A. w Ł. była nie uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - tę skargę kasacyjną oddalił, natomiast przyjmując, że skarga kasacyjna M. G. okazała się usprawiedliwiona – na mocy art. 185 § 1 w/ w ustawy - orzekł jak w pozostałej części sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy procesowej.