II OW 72/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 13 września 2010 r. nr RDOŚ-28-WOPN-6638-116-2/10/pj o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie odszkodowania za coroczne zalewanie użytku zielonego w otulinie rezerwatu przyrody postanawia wskazać Starostę Powiatowego w Olsztynie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku R.J. z dnia 9 sierpnia 2010r. Pismem z dnia 13 września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze Starostą Powiatowym w Olsztynie w sprawie odszkodowania za coroczne zalewanie użytku zielonego o powierzchni 2,15 ha, położonego na działce o numerze ewidencyjnym 196/3, obręb Kwiecewo, gmina Świątki, w granicach otuliny rezerwatu przyrody "Kwiecewo". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2010 r. R.J. zwróciła się w sprawie odszkodowania za coroczne zalewanie opisanego wyżej użytku zielonego. Przedmiotowa działka położona jest w otulinie rezerwatu przyrody "Kwiecewo" ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie Nr 18 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie uznania obszaru za rezerwat przyrody "Kwiecewo" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 77, poz. 1242) oraz przylega bezpośrednio do granic użytku ekologicznego "Kwiecewo" utworzonego rozporządzeniem Nr 43 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Kwiecewo" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r. Nr 74, poz. 1396). Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wypłaca odszkodowania jedynie za szkody wyrządzone przez pięć gatunków zwierząt objętych ochroną, tj. żubr, bóbr, ryś, wilk, niedźwiedź. W ocenie wnioskującego organu, także ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), na mocy której został powołany regionalny dyrektor ochrony środowiska, nie reguluje możliwości wypłaty odszkodowań w powyższej sprawie. W związku z powyższym w dniu 20 sierpnia 2010 r. przekazano wniosek Staroście Olsztyńskiemu według właściwości. W myśl z art. 130 ust. 1 pkt 1 oraz art. 131 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Działający z upoważnienia Starosty Olsztyńskiego, Dyrektor Wydziału Gospodarowania Środowiskiem pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. stwierdził, że art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ działka leży w otulinie rezerwatu przyrody "Kwiecewo", nie zaś w rezerwacie przyrody, czyli w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Organ wnioskujący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. znak: IV SA/Wa 1640/05, w którym podano, że otulina parku krajobrazowego jest również obszarem objętym ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, gdyż zgodnie z definicją otuliny zwartą w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, jest ona strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W odpowiedzi na wniosek Starosta Olsztyński wskazał, że otulina, zgodnie z definicją otuliny z ustawy o ochronie przyrody (art. 5 pkt 14) jest to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Oznacza to, że jest to strefa, która ma chronić rezerwat przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, ale sama w sobie nie podlega ochronie, czyli nie jest formą ochrony i dlatego nie jest wyszczególniona w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. O ile w przypadku parków narodowych otulinę wyznacza się obligatoryjnie, o tyle w przypadku rezerwatów na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody otulina może być wyznaczona, ale nie musi. Otulinę wprowadza się głównie wokół rezerwatów faunistycznych, ponieważ związana jest ona ze zjawiskiem migracji zwierząt z rezerwatu i odwrotnie. Wobec tego, że rezerwat "Kwiecewo" jest rezerwatem faunistycznym (PFn), podtyp ptaków (pt) wprowadzenie otuliny wokół rezerwatu jest uzasadnione. Rezerwat "Kwiecewo" zajmuje powierzchnię 110,0 ha, natomiast ustanowiona otulina, czyli obszar graniczący z rezerwatem obejmuje łącznie 271,0 ha. Ochrona rezerwatu poprzez otulinę nie jest określona w ustawie o ochronie przyrody. Dotychczasowe użytkowanie gruntów położonych w otulinie rezerwatu nie może być ograniczone ze względu na ustanowienie na tym obszarze otuliny (powierzchnia otuliny w stosunku do powierzchni rezerwatu przyrody "Kwiecewo" jest ponad dwukrotnie większa). W innym razie, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ planujący uznanie danego obszaru za otulinę powinien był zawiadomić właścicieli gruntów położnych na tym terenie i uznać ich za strony postępowania. Podmioty te w ramach prowadzonego postępowania mogłyby zgłaszać swoje uwagi, składać wnioski dowodowe, czy w przypadku podjęcia w ich przekonaniu błędnych decyzji wnieść swój sprzeciw. Jednocześnie podał, że Starosta Olsztyński nie był uwzględniony jako strona w postępowaniu ustanawiającym tak użytek ekologiczny jak i rezerwat "Kwiecewo" chociaż na podstawie art. 131 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody, nabywa obowiązek polegający na ustalaniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. W przedmiotowej sprawie istota sporu kompetencyjnego dotyczy ustalenia właściwego organu w sprawie orzekania o odszkodowaniu za coroczne zalewanie użytku zielonego o powierzchni 2,15 ha, położonego na działce o numerze ewidencyjnym 196/3, obręb Kwiecewo, gmina Świątki, w granicach otuliny rezerwatu przyrody "Kwiecewo". W zakresie przedmiotowym tej sprawy należy podzielić wykładnię art. 126 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), w świetle której regionalny dyrektor ochrony środowiska jest kompetentny w sprawie ustalenia odszkodowania tylko za szkody wyrządzone przez pięć gatunków zwierząt objętych ochroną, tj. żubr, bóbr, ryś, wilk, niedźwiedź. Ponadto ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), nie przyznaje dodatkowo kompetencji regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w zakresie wypłaty odszkodowań za zalewanie użytku zielonego położonego w granicach rezerwatu przyrody i jego otuliny. Natomiast w świetle dyspozycji art. 130 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), każde ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobu środowiska może nastąpić w drodze poddania ochronie obszaru lub obiektów na podstawie przepisów cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto unormowanie zawarte w art. 131 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska jednoznacznie stanowi, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości, w rozumieniu art. 130 ust. 1 tejże ustawy, na żądanie poszkodowanego właściwy miejscowo starosta ustala, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość odszkodowania. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela wykładnię celowościową art. 130 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 131 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, w świetle której "poddanie ochronie obszaru (...) na podstawie przepisu ustawy o ochronie przyrody" obejmuje również otulinę rezerwatu przyrody, a więc obszar specjalny o charakterze ekologicznym, który w świetle dyspozycji art. 5 pkt 14 cyt. ustawy o ochronie przyrody jest także objęty ochroną prawną. Jest to bowiem strefa ochronna granicząca w tym przypadku z rezerwatem przyrody i utworzona tylko dla danej prawnej formy ochrony przyrody w celu jej zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, które wynikają z działalności człowieka. Ponadto, w zakresie przedmiotowym danej sprawy, nie ma oczywiście zastosowania dyspozycja art. 129 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ zakres przedmiotowy orzekania przez starostę na materialnoprawnej podstawie art. 131 ust. 1 cyt. ustawy wyznacza tylko art. 130 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy – Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do uznania ratio legis ustawodawcy w zakresie obowiązywania odrębnej normy kompetencyjnej do orzekania w tej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie jeżeli ustawodawca przyznał już w świetle dyspozycji art. 130 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 131 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska kompetencję w tym zakresie właściwemu staroście odnośnie obszaru rezerwatu przyrody, zaś jego otulina jest także unormowana dyspozycją art. 5 pkt 14 w związku z art. 13 ust. 2 i 3 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku R.J. z dnia 9 sierpnia 2010 r. jest Starosta Powiatowy w Olsztynie. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i ust. 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.