IV SA/Wa 1963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. F. i M. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących R. F. i M. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002r., udzielającej B.B. oraz R. i M. K. pozwolenia wodno prawnego na przebudowę rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...], a ul. [...] na długości 64,5 m. Decyzja ta została wydana po rozpoznaniu wniosku z dnia 25 sierpnia 2004r. złożonego przez R. i M. F. oraz M. G. i K. Z. Wydział Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. pismem z dnia zawiadomił strony, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczął z urzędu na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. Organ motywował, że decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji i wznowił postępowanie w zakresie ustalenia obowiązków użytkowników pozwolenia wodno prawnego w stosunku do osób trzecich. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Minister Środowiska uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że organ I instancji nie wyjaśnił czy wnioskodawcom przysługuje statut stron postępowania oraz czy koryto, którego dotyczy pozwolenie ma charakter naturalny czy jest rowem. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2006r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 483/06. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. po rozpatrzeniu wnioski M. i R. F. oraz M. G. i K. Z. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, motywując, iż nie ustalono czy wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., wywodząc, iż wnioskodawcy nie są stronami tego postępowania, a badając z urzędu nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2009r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż istotne znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który stosowanie do art. 168 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( DZ. U. Nr 199, poz. 1227), który jest obecnie właściwy do rozpoznania sprawy uznał, iż wnioskodawcom przysługuje przymiot stron postępowania nieważnościowego. Organ motywował, że osoby te są właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio lub niebezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. W ocenie organu, jeżeli uciążliwości na nieruchomościach wnioskodawców są wynikiem zabudowy rowu dokonanej na podstawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, to fakt ten może być rozumiany jako interes prawny. Rację swą organ oprał o treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009r., a dotyczącego kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego, w którym to orzeczeniu stwierdzono, iż "Istotne jest, aby nie odbierać skarżącym możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności ich zastrzeżeń do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002r. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych ( brak interesu prawnego) powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ I instancji uzasadniał, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie mogą być uwzględnione w toku niniejszego postępowania, gdyż są to zarzuty, które mogą stanowić postawę wznowienia postępowania. Zarzut zaś naruszenia stosunków wodnych winien być rozpatrywany w oparciu o art. 29 Prawa wodnego i w tym właśnie zakresie prowadzone jest postępowanie przez Prezydenta Miasta K. Zarzut dotyczący wydania pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ( naruszenia art. 125 pkt 2 Prawa wodnego) jest w ocenie organu nieuzasadniony, gdyż decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostatnia ze wskazanych decyzji dotyczyła działek nr [...] i [...]. To iż w punkcie III pozwolenia wodnpoprawnego mowa jest o obowiązku powiadomienia o prowadzeniu prac na terenie działki nr [...] jej właściciela, zdaniem organu nie ma istotnego znaczenia, gdyż decyzją z dnia [...] października 2002r. zmieniającą decyzję z dnia [...] marca 2002r. zmieniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, i objęto nimi również działkę nr [...]. Organ motywował, iż nie było możliwości weryfikacji czy w sprawie mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, czy z rowem, ale nie ma to znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania pozwolenia wodnoprawnego bez określenia gospodarki wód powierzchniowych i podziemnych w rejonie oddziaływania cieku w ocenie organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Kwestia ta bowiem została wyjaśniona w operacie wodnoprawnym. Okoliczności te przesądziły, iż organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ motywował, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne w postaci braku interesu prawnego po stron nie odwołujących. Organ II instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazując, że zgodnie z orzecznictwem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej art. 29 ustawy Prawo wodne nie ma w sprawie zastosowania, gdyż postępowanie prowadzone w oparciu o powołany wyżej przepis nie pokrywa się z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołujących odnośnie naruszenia art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, wywodząc, iż do wniosku o wydanie decyzji został dołączony operat wodnoprawny wraz z decyzją z dnia [...] marca 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, a w decyzji tej stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Organ stwierdził, że sentencja pozwolenia wodnoprawnego nie było sprzeczne z decyzja z dnia [...] marca 20002r., choć wzmianka w uzasadnieniu o dziale nr [...] narusza przepis art. 107 k.p.a. W ocenie organu nie jest to jednak rażące naruszenie prawa. W ocenie organu inwestycja ta nie była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a więc zarzut naruszenia właściwości organu nie jest uzasadniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli R. i M. F. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2010r. Decyzji tej zarzucono naruszenie: * art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; * art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002r. nie była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; * art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie art. 29 prawo wodne przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2002r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa; * art. 125 pkt 2 prawo wodne poprzez uznanie, ze decyzja z dnia [...] lipca 2002r. nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r.; * art. 131 ust. 1 prawo wodne poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód pomimo braku wnioski w tym zakresie; * art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 77 k.p.a. poprzez zaniechania zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego; -art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi wywodzono, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, czyli z rażącym naruszeniem prawa. Inwestycja ta w ocenie skarżących jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a w takiej sytuacji Prezydent Miasta K. nie był uprawniony do procedowania w sprawie. Skarżący wywodzili, iż operat wodnoprwany nie został oceniony przez organ pod względem jego treści merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010r. narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się z treścią skargi, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Sytuacja ta ma szczególne odniesienie zwłaszcza do kwestii rozstrzygnięcia, czy w sprawie została naruszona dyspozycja art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Artykuł 107 k.p.a. precyzyjnie wymienia jakie treści winna zawierać decyzja i jak skonstruowane powinno być uzasadnienie, nie tylko co do stanu faktycznego, ale także w odniesieniu do wyjaśnienia kwestii prawnych, na których zostało oparte rozstrzygnięcie. Wypowiadając się w kwestii dotyczącej, czy inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym może znaczący oddziaływać na środowisko, co pociągałoby za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż sytuacja taka nie zachodzi. Analiza ta ma w sprawie bardzo istotne znaczenie, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii ma wpływ na właściwość rzeczową organu - przesądza o tym, który organ - prezydent ( starosta), czy wojewoda - był uprawniony do wydania decyzji w sprawie. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 1 w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości zostaje spełniona przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ rozpatrujący sprawę uzasadniającą powyższą kwestię nie podał na jakich okolicznościach faktycznym zostaje ona oparta i w umocowaniu o jaką podstawę prawną. Podkreślić należy, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowił, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Paragraf 3 pkt 4 lit. a powyższego artykułu do decyzji takich zaliczał pozwolenia wodnoprawne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych. Jakie przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko precyzuje art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska. Od daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. inwestycje wymienione w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. ( DZ. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.) wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny ich oddziaływania na środowisko. Organ nie rozważył, czy inwestycja ta mieści się w kategorii przedsięwzięć, o których mowa w tym akcie prawnym. Zauważyć należy, że organ nie rozważył czy inwestycja ta zgodnie z art. 71 § 1 pkt 4 ustawy prawo wodne zaliczana jest do urządzeń wodnych, tym bardziej, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2002r. operuje tym pojęciem i stwierdza ponadto, że średnica przeprowadzonego rurociągu wynosi 600 mm. Powołany wyżej przepis mówi zaś o rurociągu o średnicy co najmniej 0,6 m. Przy czym, zgodnie z art. 9 § 2 pkt 1 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń. Podkreślić należy, że zagadnieniu temu strona poświęciła wiele miejsca w odwołaniu co nie znalazło należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mimo, iż ma to kardynalne znaczenie w przedmiocie ustalenia, czy właściwy organ wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnoścowego. W przypadku bowiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika z przepisów o ochronie środowiska, zgodnie z art. 140 § 2 pkt 1 ustawy prawo wodne ( obowiązującego w dacie wydania decyzji ) właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego był wojewoda. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonej decyzji nie zaś dokonywanie samodzielnych ustaleń i rozważań, co w konsekwencji prowadziłoby do wkraczania w kompetencje organów administracji. Braki zaskarżonej decyzji już tylko w tym zakresie wskazują na konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego i jednocześnie czynią zasadnym w tej części skargę wniesioną przez R. i M. F. Jednakże poza powyższym uchybieniem decyzja ta narusza także inne przepisy prawa, które przemawiają za jej uchyleniem. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, iż pozwolenie wodnoprawne nie narusza treści art. 125 ust. 2 ustawy prawo wodne. Przepis ten statuuje zasadę, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r., która stanowiła podstawę wydania badanego pozwolenia wodnoprawnego dotyczyła jedynie działek o nr [...] i [...] obr. [...]. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2002r. w punkcie I odnosi się do działek nr [...] i [...], natomiast w punkcie III. 3. organ zobowiązuje do powiadomienia o terminie prowadzenia prac na działce [...] jej właściciela. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że w terminie późniejszym to jest w dniu [...] października 2002r. decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona i objęła swoim zakresem także działkę nr [...]. Decyzja ta bowiem nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego rozstrzygnięcie to nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym, a pozwolenie wodnoprawne mogło opierać się jedynie na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r. Wbrew twierdzeniom organu wymienienie tej działki w pozwoleniu wodnoprawnym nie stanowi jedynie o naruszeniu art. 107 k.p.a., gdyż o działce nr [...] nie jest mowa w uzasadnieniu, ale w sentencji orzeczenia. Jeśli faktycznie pozwolenie wodnoprawne dotyczy robót, które obejmowałyby swym zakresem także tą nieruchomość, to nie można mówić, iż jest ono zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie nieprawidłowej oceny operatu wodnoprawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślić należy, że toczące się postępowanie nie jest postępowaniem mającym na celu ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a jedynie samodzielnym odrębnym postępowaniem, którego celem jest weryfikacja wydanej uprzednio decyzji w kontekście ewentualnego obarczenia jej wadą lub wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. { por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911; NSA OZ w Gdańsku z 28 grudnia 2000r.). Przy czym w przypadku tego rodzaju postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym istotne jest aby naruszenie prawa miało charakter rażący. Zadaniem więc organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest rozważenie czy operat wodnoprawny został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa i czy w związku z tym mógł on stanowić podstawę wydania weryfikowanej decyzji. Podkreślić należy, że dokonując weryfikacji decyzji organ winem mieć na względzie nie tylko zarzutu przedstawione przez strony, ale winien zbadać z urzędu czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta, którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 27 października 1999r., IV SA 1715/97, LEX 38731). W rozpoznawanej sprawie odnosi się to nie tylko do kwestii związanych z operatem wodnoprawnym, ale też do pozostałych elementów zaskarżonej decyzji. Niewyjaśnienie i niewłaściwe uzasadnianie omówionych powyżej kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czyni zasadnym zarzuty skargi co do kwestii naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Podzielić należy, stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rowem odwadniającym, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a co za tym idzie zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach zaś orzeczono w oparciu o treść art. 200 powołanej ustawy.