II SA/Rz 999/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 999/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta R., decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., Nr ..., po rozpatrzeniu wniosku T.F., ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (12 szt.)" na działkach nr [..]/2, [..]/2, [..]/2, [..]/3 i [..]/4 obr. [..] położonych przy ul. S. w R. Decyzja ta zapadła po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ..., z uwagi na uchybienia procesowe. W jej uzasadnieniu wskazano m. in., że sąsiednie działki zabudowane są obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działki objęte inwestycją posiadają dostęp do drogi publicznej – ul. Z.[..] poprzez drogę wewnętrzną – ul. S. oraz działkę nr [..]/3 stanowiąca własność Gminy Miasta R. Od decyzji tej odwołali się H. i W. Z., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie odwołujących w podstawie prawnej decyzji wskazane zostały jedynie przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto uczestnikom nie doręczono załącznika graficznego decyzji, jak również nie doręczono decyzji wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiednich (dz. nr [..]/2, [..]/2, [..]/2, [..]/3 i [..]/4). Odwołujący podnieśli, że działka nr ewid. [..]/3, po której ma odbywać się dojazd do planowanej inwestycji, nie spełnia norm dotyczących minimalnej szerokości drogi, bowiem ma jedynie szerokość od 2 do 3,5 m, a dodatkowo na działce tej znajdują się latarnia miejska i skrzynka energetyczna. Ponadto, z uwagi na konfigurację terenu i różnice poziomów działek, planowana inwestycja naruszy stosunki wodne w okolicy, powodując zalewanie działek nr [..], [..], [..], [..] i [..]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ..., decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., Nr ..., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.). W jej uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ostatnio wymienionej ustawy, w tym jej art. 61 ust. 1 określający przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi. W ocenie organu odwoławczego warunki te zostały spełnione, a w tej sytuacji stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że wymóg dostępu do drogi publicznej rozumiany jest jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestie parametrów dojścia i dojazdu do działki objętej inwestycją badane są dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu sprawy spływu wód deszczowych, dla której określono warunek zamieszczony w pkt 2 decyzji po lit. f), wskazując, że "przy projektowaniu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowych, z powierzchni terenu o zmniejszonej chłonności (parkingi, dojazdy, dojścia, place, itp.) i odwodnienia pozostałej części terenu należy w szczególny sposób uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli, a także zapewnić co najmniej zachowanie aktualnego stanu stosunków wodnych (tj. niepogorszenie) w granicach lokalizacji i w bezpośredni sąsiedztwie". Realizacji tych warunków odwołujący będą mogli domagać się w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jako że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ udzielający pobolenia na budowę. W odniesieniu do braku doręczenia załącznika graficznego, organ odwoławczy naprowadził, że uchybienie to zostało naprawione na etapie postępowania odwoławczego poprzez doręczenie tegoż załącznika z uwzględnieniem terminu umożliwiającego złożenie stronom dodatkowych zarzutów. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło, by w postępowaniu zostali pominięci właściciele nieruchomości sąsiadujących z działkami przeznaczonymi pod inwestycję. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.Z., domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 7, art.8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wywodzi, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż te, do których organ nawiązał w uzasadnieniu. Uzasadnienie to zdaniem skarżącej nie wyjaśnia wszechstronnie podstawy prawnej, ponadto odwołuje się do zdarzeń przyszłych , niepewnych. Organ nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów odwołania, a jedynie odesłał ich rozstrzygnięcie do innego postępowania – w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącej decyzja rażąco narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ nie uwzględnił, a nawet nie badał wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a kwestie te były konsekwentnie sygnalizowane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia jej nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1-5 : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Sąd podziela stanowisko organu, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 tej ustawy. W szczególności spełniony został wymóg określony przez zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), gdyż projektowana zabudowa (szeregowa jednorodzinna) ma sąsiadować z zabudową o takiej samej funkcji (zabudowa wolnostojąca bliźniacza i szeregowa). Prawidłowo też w decyzji określono warunki kontynuacji gabarytów (wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość budynków, geometria dachów) kierując się cechami istniejącej zabudowy. Działka ma zapewnioną możliwość korzystania z instalacji energii elektrycznej, kanalizacji, wodociągu oraz instalacji gazowej. Prawidłowo ustalono, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, ani też uzyskanie uzgodnień. Brak jest przepisów odrębnych ograniczających sposób zagospodarowania przestrzeni objętej inwestycją; w szczególności nie dotyczą jej ograniczenia objęte ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani też przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Właściwie ustalono katalog stron postępowania uwzględniając granice inwestycji oraz tytuły prawne do działek sąsiadujących. Decyzja odpowiada nadto wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę, spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zawiera część tekstową oraz graficzną, załączono do niej także prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną, W zaskarżonej decyzji organ odniósł się też do kwestionowanej na wcześniejszym etapie postępowania oraz w odwołaniu sprawy dostępu do drogi publicznej, stwierdzając, że taki dostęp w niniejszej sprawie jest zapewniony, a podnoszona przez odwołujących kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wtedy stosowane będą przepisy techniczne – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., II SA/Lu 446/09, System Orzecznictwa LEX nr 573790, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Wbrew zarzutom skargi organy wzięły też pod uwagę kwestię stosunków wodnych, wskazując w pkt 2 lit. f decyzji, że "przy projektowaniu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowych, z powierzchni terenu o zmniejszonej chłonności (parkingi, dojazdy, dojścia, place, itp.) i odwodnienia pozostałej części terenu należy w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli, a także zapewnić co najmniej zachowanie aktualnego stanu stosunków wodnych (tj. nie pogorszenie) w granicach lokalizacji i w bezpośrednim sąsiedztwie" (podkr. Sądu). Szczegółowo kwestie te mogą zostać rozwiązane dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy będą znane parametry techniczne planowanej inwestycji. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym także art. 107 k.p.a. Fakt powołania w podstawie prawnej decyzji przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak ich omówienia w uzasadnieniu tej decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Określają one zasady kształtowania polityki przestrzennej – pewne wartości i wymogi, które organy muszą uwzględnić w prowadzonym postępowaniu. Niesłusznym jest przy tym zarzut braku "perswazyjnej roli" uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu jest ono zrozumiałe, wyjaśnia najistotniejsze, w tym sporne kwestie i odnosi się do zarzutów odwołania. Biorąc wszystkie te okoliczności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżone decyzja odpowiada prawu. Z tego względu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.