IV SA/Wa 1855/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Minister Zdrowia, zwany dalej Ministrem, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Ostatnio wymienionym postanowieniem zawieszono w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], położonej w S. przy ul. [...], w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Minister wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji, lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Minister wyjaśnił ponadto, że uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny, rozstrzygający w postępowaniu głównym, a jego celem jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia Ministrowi projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, dokonuje on oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano też, że miasto S. uzyskało status uzdrowiska 27 stycznia 1999 r. Z uwagi na powyższe oraz na uregulowanie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm., dalej zwana ustawą o uzdrowiskach), na obszarze uzdrowiska S. istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...] w chwili rozpatrywania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. Minister stwierdził, że obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego dotyczącego działek położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C ochrony uzdrowiskowej) powstał z mocy prawa, a więc kwestia ta nie jest pozostawiona do uznaniu organu. Skoro postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn postępowanie prowadzone przed Ministrem winno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowiska S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. P. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do miasta S. istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie w postępowaniu przed organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy może być on stosowany jedynie przez organ prowadzący postępowanie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty. Skarżąca wskazała m.in., że kwestia obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w postępowaniu przed Ministrem i nie powinna być przez niego oceniana, albowiem zajęcie stanowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Gmina, która była gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, staje się gminą uzdrowiskową w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o uzdrowiskach z mocy samego prawa. Uzyskanie statusu uzdrowiska w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o uzdrowiskach nastąpiło od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. od dnia 2 października 2005 r. Od tej daty rozpoczął się bieg dwuletniego terminu do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zdaniem skarżącej, z uwagi na upływ 2 lat, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ww. ustawy, należy przyjąć, ze obowiązek ten wygasł z dniem 2 października 2007 r, a tym samym "odpadła" prawna możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Podsumowując skarżąca wskazała, że nie ma żadnych podstaw do wstrzymania biegu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja, że może to zrobić także organ uzgadniający jest całkowicie błędna i bezpodstawna. Ani w przepisach u.p.z.p. dotyczących uzgodnienia projektu decyzji, ani w przepisach K.p.a. dotyczących trybu współdziałania organów administracji publicznej (art. 106 K.p.a.) nie ma żadnych wskazówek pozwalających wnioskować o dopuszczalności zawieszenia postępowania incydentalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, co oznacza, iż skarga P. Sp. z o.o. nie mogła zostać uwzględnienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszające postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy - wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji, lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., które to rozstrzygnięcie strona może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Miasto S. zostało uznane za uzdrowisko na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] 1999 r. w sprawie uznania miasta S. za uzdrowisko (Dz. U z 1999 r, nr [...], poz. [...]), które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 59 ustawy o uzdrowiskach, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, stały się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy, a więc ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 28 czerwca 2010 r., obecnie uzdrowisko S. działa na podstawie Statutu Uzdrowiska S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2010 r. Prawidłowo organ uznał, że na wskazanym obszarze, jako uzdrowiskowym, istnieje obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. Mimo istniejącego obowiązku, dla omawianego obszaru nie uchwalono dotychczas planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie Prezydenta Miasta S. z dnia 28 czerwca 2010 r. znajduje się informacja, że uchwałą nr [...] Rada Miasta S. w dniu [...] 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "[...]" w S., w rejonie którego znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże plan ten nie wszedł jeszcze w życie. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że - jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się. W konsekwencji nie można prowadzić takiego postępowania inwestycyjnego w odniesieniu do obszaru uzdrowiskowego. Z mocy prawa powstał zatem obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania inwestycyjnego, dotyczącego działek, położonych na obszarze uzdrowiska (w strefie C). Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie, że kwestia zawieszenia postępowania nie jest pozostawiona uznaniu organu. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro postępowanie główne nie może być prowadzone odnośnie działek położonych na obszarze uzdrowiska w strefie C, to również brak jest podstaw do prowadzenia postępowań uzgadniających przed organami współdziałającymi, do których należy Minister Zdrowia. Niemożność prowadzenia postępowania głównego wyłącza także możliwość prowadzenia - odnośnie terenów uzdrowiskowych - postępowania uzgodnieniowego. Z tych przyczyn Minister prawidłowo uznał, że prowadzone przez niego postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w strefie C ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, należy zawiesić do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Z uwagi na fakt, że status uzdrowiska uzyskują wyłącznie obszary posiadające szczególne walory klimatyczne lub naturalne surowce lecznicze, konieczna jest ich szczególna ochrona. Z tego względu ustawodawca wprowadził dla nich obowiązek uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Celowo nakazał więc zawieszanie wszelkich postępowań inwestycyjnych, by chronić ich dotychczasowe walory, których zachowanie mają zagwarantować opracowywane kompleksowo postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów uzdrowiskowych, w poszczególnych strefach: A, B oraz C. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, obowiązek wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy nie tylko organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale także organu współdziałającego w tym postępowaniu. Postanowienia uzgadniające podejmowane są w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i tożsamych przepisów prawa, lecz stosowanych przez organy, których kompetencje są podzielone ze względu na ich właściwość rzeczową. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.03.2010, wydanym w sprawie IV SA/Wa 1038/09. W przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający, czy o uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz o oparte na posiadanej, specjalistycznej wiedzy organu stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy uzgadniające podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Skoro zatem w sprawie niniejszej występował obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to - w ocenie Sądu - odnosił się on również do postępowania uzgodnieniowego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że określony w art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach termin dwóch lat na sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasł z upływem dwóch lat od wejścia w życie ww. aktu, a zatem "odpadła" prawna możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach wprowadza obowiązek uchwalenia przez gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Upływ zakreślonego we wskazanym artykule terminu dwuletniego nie dezaktualizuje nałożonego przez ustawodawcę na gminę obowiązku uchwalenia planu, ani nie wyłącza przewidzianego w art. 62 u.p.z.p. obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Skoro nie zawiesił postępowania organ, prowadzący postępowanie główne, postępowanie musiał zawiesić organ uzgadniający, którym w sprawie niniejszej jest Minister Zdrowia. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 859/09, gmina ma obowiązek uchwalenia planu w terminie 2 lat od uzyskania statusu gminu uzdrowiskowej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przekroczenie tego terminu skutkuje koniecznością rozpoznania sprawy na zasadach ogólnych, to jest obowiązkiem wydania przez organ administracji decyzji o warunkach zabudowy (lex nr 553505). W świetle powyższego Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 K.p.a., utrzymując w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszające postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego - XII kondygnacyjnego z częścią usługową oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w strefie C ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., o powierzchni 0,5423 ha, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.