II SA/Wr 557/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w postępowaniu prowadzonym z wniosku Krzysztofa Z. w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na mieszkalne oraz budowie bezodpływowego zbiornika na ścieki związanego z lokalem nr 5, których inwestorami są A. i J. G. – nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót wraz z inwentaryzacją budowlaną, określając szczegółowo jej wymagania. Według uzasadnienia, w toku kontroli robót ustalono, że inwestorzy wykonali te roboty jako najemcy, w latach 1991 – 1993, bez pozwolenia na budowę. Według inwestora szambo wykonała Gmina. Roboty prowadzone były bez nadzoru osoby uprawnionej. Jak wskazał organ, w celu należytego wyjaśnienia podstaw do stosowania art. 51 ustawy, należało wydać odpowiednie postanowienie dowodowe. Organ przytoczył ponadto art. 28-30 i art. 7 ust. 7a ustawy. Roboty budzą wątpliwości pod względem technicznym. Zażalenie wniósł K. Z., twierdząc, że postanowienie narusza jego prawo do użytkowania strychu. Organ powinien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego zgodnego z prawem. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy, poza zmianą terminu wyznaczonego obecnie do dnia 30 października 2010 r. W ocenie organu wykazana została przesłanka stosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, tj. powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót lub stanu technicznego obiektu. Nie wiadomo, czy podczas samowolnych robót użyto materiały budowlane dopuszczone do stosowania w budownictwie, zaś same roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ również powołał przepis art. 3 ust. 7a, art. 28-30 prawa budowlanego z 1994 r. Organ omówił przesłanki i sposoby zakończenia postępowania naprawczego z art. 50 - 51 ustawy. Zażalenie było bezzasadne, bowiem wydanie decyzji przed wyjaśnieniem sprawy byłoby przedwczesne. Samo jedynie zajęcie części wspólnych budynku w toku przebudowy nie uzasadnia w ogóle decyzji, lecz nadaje się do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny jako sprawa cywilna. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy i art.7, 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że skarżący nabył prawo własności lokalu w 2000 r., zaś roboty wykonał jako najemca przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Adresatem postanowienia powinien być właściciel budynku z okresu wykonania robót, czyli gmina, nie zaś najemca. Do skargi dołączył kosztorys robót budowlanych przy adaptacji strychu na lokal mieszkalny, opracowany w marcu 1993 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym K. Z. wskazał, że skarżący nie wykonał robót w lokalu oddanym mu w najem, zaś adaptacja była zbędna, gdyż w lokalu były już gotowe mieszkania. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oczywiście błędne, a w przypadku organów nadzoru budowlanego wręcz niezrozumiałe, były wypowiedzi stron dotyczące oceny legalności oraz kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych 1993 r. w oparciu o ustawę – Prawo budowlane z 1994 r. Ustawa ta zgodnie z jej art. 108, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Wykluczone byłoby uznanie, że wykładnia tej nowej ustawy uzasadnia jej stosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych zamkniętych przed tym dniem, w odniesieniu do kwestii określonych na wstępie. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Oznacza to, że tym bardziej nową ustawę stosuje się do spraw wszczętych od dnia jej wejścia w życie. Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), o czym stanowi art. 107 ust. 1 ustawy, z wyjątkiem sytuacji umożliwiających stosowanie art. 48 nowej ustawy. Miało to związek z przyjętą w prawie budowlanym z 1974 r. zasadą legalizowania samowoli budowlanych, podczas gdy nowe prawo budowlane w art. 48 ustanowiło bezwzględny nakaz rozbiórki. Trudno zrozumieć, dlaczego zachowano to odesłanie do przepisów uchylonej ustawy, przy okazji zmiany nowej ustawy w kierunku właśnie zasady legalizowania samowoli (ustawa nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). W każdym razie, gdyby organ stwierdził podstawy do stosowania art. 48 nowej ustawy, to nadal i obecnie powinien stosować ,,przepisy dotychczasowe", czyli ustawy z 1974 r. Ustawa tych ,,przepisów dotychczasowych" nie dookreśla. Ich stosowanie wywołuje trudności przy rozstrzyganiu spraw przez organy, potęgowane przez odchodzenie w orzecznictwie NSA od wykładni utrwalonej w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy. Można w każdym razie zasygnalizować wątpliwości, czy w art. 103 ust. 2, jest mowa o aktualnym (każdorazowym) brzmieniu art. 48 tej ustawy, czy zatem do samowoli popełnionych przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy nadal nie stosować art. 48, chociaż to nie ten art. 48, który obowiązywał w dniu 1 stycznia 1995 r. Nie ma potrzeby w nin. sprawie rozwijać tych sygnalizowanych zagadnień prawnych. Nawiązując natomiast do stanu nin. sprawy należałoby rozstrzygnąć, czy w odniesieniu do samowoli sprzed wskazanego dnia, w ogóle stosuje się art. 56 ustawy z 1974 r., a gdyby się stosowało, to czy powołanie w zaskarżonym postanowieniu tak samo brzmiącego art. 81c ust. 2 nowej ustawy, oznaczałoby istotne w rozumieniu art. 145 p.p.s.a. naruszenie prawa. Zgodnie z art. 81c ust. 2 organ, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Należy przypomnieć, że organ prowadzi postępowanie, jak twierdzi wszczęte na żądanie strony, a ponadto w sprawie stosowania art. 51 ust. 7 ustawy. Przepis ten reguluje postępowanie organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych (zakończonych), budzących zastrzeżenia z powodów wymienionych w art. 50 ust. 1, jeżeli ponadto nie zachodzą podstawy do stosowania art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy. Przy rozpatrywaniu skargi na postanowienie incydentalne, o charakterze dowodowym, nie ma potrzeby objęcia kontrolą prawidłowości określenia przez organ przedmiotu postępowania. Wystarczy zauważyć, że skoro zdaniem organu w nin. sprawie nie stosuje się art. 48, to również w żadnym zakresie w kwestii likwidacji samowoli nie stosuje się prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wyraża ponadto przekonanie, że z uwagi na brzmienie art. 103 i art. 107 ustawy należy ograniczać stosowanie prawa budowlanego z 1974 r. i wykluczać je w przypadkach wątpliwych. Wspomniano już, że istnieje zbieżność pomiędzy treścią art. 56 dawnej i art. 81c ust. 2 nowej ustawy, Z uwagi na stosowanie art. 81c w toku wszczętego postępowania administracyjnego, nie było podstaw do podważenia dorozumianej oceny, że strona tego postępowania, będąca podmiotem nie wymienionym w art. 81c, posiadała legitymację do zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia. Należało o tym wspomnieć, z uwagi na wypowiedzi orzecznicze ograniczające tę legitymację do kręgu osób wymienionych w przepisie. Zapewne byłoby to słuszne w razie stosowania art. 81c przed wszczęciem postępowania. Jednym z uczestników procesu budowlanego jest inwestor (art. 17 pkt 1 ustawy). Według kolejności wymienionej w art. 81c adresatem postanowienia powinien być najpierw inwestor. Dlatego nie miał racji skarżący, że adresatem postanowienia powinien być właściciel obiektu budowlanego z okresu prowadzenia robót. Postępowanie prowadzone jest ponadto w stosunku do obecnych właścicieli obiektów budowlanych, w nin. sprawie również w odniesieniu do skarżącego. Organ poszukuje bowiem adresatów rozstrzygnięć, którzy uzasadniają przewidywanie, że będą one wykonalne. Skoro przedmiot robót jest nadal we władaniu inwestora, który ponadto stał się właścicielem obiektu, to nie mogło być żadnych wątpliwości odnoście wskazania prawidłowego adresata postanowienia (również w odniesieniu do szamba). Wymaga być może sprostowania mniemanie organu, że policja budowlana prowadzi postępowanie na wniosek, z wszelkimi tego procesowymi ograniczeniami (patrz wyrok NSA z 12 września 2010 r. II OSK 1944/10 Wspólnota 2010/44/26). Pozostało do oceny, poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy zachodziły faktyczne przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia dowodowego. Przesłanki te zostały w sposób prawidłowy wskazane i omówione przez organ. Ich istnienie potwierdzają ustalenia zawarte w aktach administracyjnych, w szczególności w protokole oględzin i kontroli z dnia 8 maja 2009 r. W protokole tym ustalono, że skarżący wyłącznie korzysta z szamba wybudowanego w 1993 r., a ponadto do 1993 r. wykonał określone roboty budowlane na strychu, bez pozwolenia na budowę. W protokole zawarto oświadczenia skarżącego oraz dołączono dokumentację fotograficzną. Należy podzielić ocenę często wyrażaną w orzecznictwie sądowym, że już samo przeprowadzenie robót budowlanych w sposób samowolny oraz bez nadzoru osób z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, pozwala na powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości pozwalających na stosowanie art. 81c ustawy. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. PM 5.01.2011 r.