II OSK 1954/11

II OSK 1954 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1219/10 w sprawie ze skarg D. G. i M. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 1954 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi D. G. i M. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki (pkt 1) oraz przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie na zasadach prawa pomocy (pkt 2). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku na podstawie art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. nakazał D. G. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,60 x 4,60 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. wskazała na bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek M. G., która nie była stroną postępowania oraz podkreśliła, że nie jest inwestorem, a jedynie współwłaścicielem obiektu. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2007 r. M. G. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na terenie ww. działki budynku "szopy". W dniu 13 czerwca 2007 r. organ przeprowadził oględziny działki w obecności D. G., M. G. oraz M. G. W toku czynności kontrolnych ustalono, że inwestorem robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku gospodarczego była D. G., która oświadczyła, że budynek został wybudowany przez S. G. w latach sześćdziesiątych w konstrukcji drewnianej. D. G. wykonała w latach 2004- 2006 r. roboty polegające na wymianie zniszczonych, konstrukcyjnych elementów drewnianych budynku, wymianie ścian na nowe elementy drewniane, zastosowaniu częściowo nowych elementów na dachu. W ocenie organu odwoławczego tak określony zakres robót budowlanych oraz analiza dokumentacji fotograficznej (stanowiącej załącznik do opinii o ustaleniu wartości spadkowych zabudowań sporządzonej przez biegłego sądowego w sierpniu 1995 r.) w sposób jednoznaczny wykazuje, że w niniejszej sprawie nastąpiła odbudowa budynku gospodarczego. Wobec tego, że roboty te były wykonane przez D. G., to uznać należało, iż to ona była ich inwestorem. Również ona podpisała protokół z dnia 13 czerwca 2007 r. i wówczas nie kwestionowała tego faktu. Skarżąca w toku postępowania kilkakrotnie stwierdziła, że była inwestorem. Analiza dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do ww. opinii biegłego sądowego oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku postępowania pozwalała zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, że w sprawie doszło do powstania nowego budynku gospodarczego. Zdjęcia stanowiące załącznik do ww. opinii przedstawiają obiekt o fatalnym stanie technicznym, w znacznym zakresie pozbawiony dachu, a także części ścian. Natomiast w obecnym stanie jedna z przybudówek budynku dawnej obory została odbudowana, a wymiary zewnętrzne tego obiektu są odmienne od wymiarów pierwotnych. Starosta Radomszczański pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. poinformował, że nie znalazł w prowadzonych rejestrach zapisu dotyczącego wybudowania budynku gospodarczego (szopy) na ww. działce przez D. G. W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na D. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wskazanych w nim dokumentów oraz uchylił poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r., uwzględniając zmiany, jakie zaszły w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08. Termin dostarczenia ww. dokumentów upłynął w dniu 6 marca 2010 r., a do tego czasu D. G. złożyła jedynie dokument, potwierdzający jej zdaniem prawo do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane, jednakże bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowanego zasadnym było orzeczenie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku. Skargi na powyższą decyzję wniosły D. G. i M. G., zarzucając jej błędne zinterpretowanie stanu faktycznego, a także naruszenie prawa własności. Zakwestionowano to, że budynek gospodarczy został odbudowany (w dokumentacji znajdują się fotografie wskazujące na istnienie drewnianej przybudówki w tym miejscu), a także stwierdzenie, że budynek ma inne gabaryty (brak dokumentacji). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 3 lutego 2011 r. Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi M. G. ze sprawą ze skargi D. G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz sprawę dalej prowadzić pod sygn. akt II SA/Łd 1219/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższe skargi. Dokonując analizy przepisów art. 28- 30 Prawa budowlanego, w tym art. 29 ust. 1 lit. a, Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że wznosząc sporny obiekt, skarżąca D. G. nie legitymizowała się skutecznie dokonanym zgłoszeniem. Dalej Sąd uznał, że argument, iż dokonane roboty budowlane były pracami naprawczymi i nie polegały na odbudowie nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przeprowadzona przez organ analiza dokumentacji fotograficznej, a także opisu spornego budynku zawartego w opinii biegłego sądowego z sierpnia 1995 r. oraz dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w toku postępowania niewątpliwie stanowiła podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ zdołał w sposób spójny i logiczny wykazać, że sporny obiekt powstał po sierpniu 1995 r. i nie może być tym samym obiektem, który znajdował się w tym miejscu wcześniej. Na to wskazują również odmienne gabaryty porównywanych obiektów, jak i zeznanie świadka J. G. D. G. nie dokonała tylko bieżącej konserwacji, czy nawet remontu obiektu, bowiem sporny obiekt nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, lecz jest nowym obiektem. Zdaniem Sądu organ miał prawo wydać postanowienie w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora określone obowiązki. D. G. nie doprowadziła jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjęła skutecznych działań w celu realizacji tego postanowienia. Strona powyższe postanowienie odebrała w dniu 4 lutego 2010 r., a zatem trzydziestodniowy termin do dostarczenia dokumentów upływał 6 marca 2010 r. W tym czasie skarżąca złożyła jedynie kopie dokumentów odnoszące się do prawa własności gruntu, jednak owe dokumenty nie były wystarczające. Stosownie, zatem do treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego trafnie nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Nadto w ocenie Sądu kontrolowana decyzja została prawidłowo skierowana do D. G., bowiem nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może być skierowany- zgodnie z treścią art. 52 - do inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (sprawcy samowoli budowlanej), którym była Do. G. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., zaskarżając go w zakresie punktu 1 i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wniosku o cofnięcie skargi przez M. G. oraz nie wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi M. G., 2. art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było podstaw do połączenie spraw w sytuacji, gdy nastąpiło skuteczne cofnięcie skargi przez M. G., 3. art. 127 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie było zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi M. G. oraz podstaw do uwzględnienia skargi w sprawie ze skargi D. G.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. G. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie ze skargi M. G. oraz uchylenie wyroku w sprawie ze skargi D. G. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. cofnęła złożoną przez siebie skargę, jednakże Sąd w ogóle nie ustosunkował się do tego wniosku. Mimo powyższego, w dniach 3 lutego 2011 r. i 22 marca 2011 r. odbyła się rozprawa, na której Sąd również nie rozpoznał powyższego wniosku i nadal traktował ją jako skarżącą, zaś jej pełnomocnik wobec braku kontaktu ze stroną z ostrożności procesowej podtrzymał zarzuty i wniesioną przez nią skargę. Konsekwencją braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi M. G. było połączenie jej sprawy ze sprawą toczącą się ze skargi D. G. pod sygn. akt II SA/Łd 1219/10, co było sprzeczne z art. 111 § 1 p.p.s.a. Także wobec śmierci w dniu 19 marca 2011 r. uczestniczki postępowania S. G., zamknięcie rozprawy i odroczenie ogłoszenia wyroku naruszało normę art. 124 § 2 p.p.s.a., skoro w tym przypadku zawieszenie postępowania jest obligatoryjne i następuje z urzędu oraz wywiera skutek od momentu powstania zdarzenia, tj. od śmierci strony. Odbycie przez Sąd posiedzenia w tym czasie narusza zaś art. 127 § 3 p.p.s.a., przy czym nie miał miejsca przypadek, o którym mowa w art. 124 § 2 p.p.s.a. Również organ administracji w toku postępowania administracyjnego dopuścił się w ocenie skarżącej licznych uchybień procesowych poprzez pierwotne niewłaściwe określenie kręgu uczestników postępowania i przeprowadzenie szeregu dowodów w sprawie, w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja. Zarzuty skargi dotyczyły przede wszystkim dowodów z zeznań świadków, dowodu z oględzin, terminu przeprowadzenia tych czynności oraz naruszenia prawa do wypowiedzenia się w stosunku do nich, czym naruszono art. 10 § 1, jak również art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawowego problemu przedstawionego w kasacji powstałego na tle konieczności zawieszenia postępowania sądowego. Trzeba stwierdzić, iż wśród przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymieniono m.in. śmierć strony (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a poprzez odpowiednie stosowanie przepisów również śmierć uczestnika postępowania (art. 12 w związku z art. 33 p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania, o którym mowa w ww. przepisie następuje z urzędu, tzn. sąd nie bada celowości zawieszenia takiego postępowania, ale skutki zawieszenia postępowania z tej przyczyny. Stosownie do § 2 art. 124 p.p.s.a. zawieszenie to ma skutek od dnia zdarzenia, które je spowodowało, tj. od dnia śmierci. Zdarzenia te nie wstrzymują wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiło ono po zamknięciu rozprawy. Jak wskazuje się w doktrynie nie wypełnienie powyższego obowiązku zawieszenia postępowania- mimo istnienia podstawy zawieszenia- może spowodować nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 lub 5 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a., por także J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 4. Warszawa 2010, s. 295). Z tych też przyczyn, zarzut naruszenia art. 127 § 3 w związku z art. 124 § 2 p.p.s.a., jako wywołujący najdalej idące skutki prawne, podlegał rozpoznaniu jako pierwszy. Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy uczestniczka postępowania S. G. (współwłaścicielka przedmiotowej działki nr [...] w ¼ części) została powiadomiona osobiście w dniu 24 lutego 2011 r. o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wyznaczonej na dzień 22 marca 2011 r. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w tym dniu, po jej zamknięciu, oznajmiono, że ogłoszenie orzeczenia odbędzie się w dniu 5 kwietnia 2011 r. Z kolejnego protokołu z rozprawy wynika, iż w tym dniu ogłoszono zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok. W dniu 22 kwietnia 2011 r. do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zwrócono pismo adresowane do S. G. z adnotacją "adresat zmarł". S. G. zmarła w dniu 19 marca 2011 r., co ustalono na podstawie nadesłanego skróconego odpisu aktu zgonu. Prowadząc dalej postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. zawiesił je "z dniem 19 marca 2011 r." z uwagi na zgon uczestniczki postępowania S. G. (pkt 1) oraz podjął zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego- J. N. (pkt 2). Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, iż zarówno w dniu rozprawy, jak i w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jedna z uczestniczek postępowania S. G. zmarła. Zatem przeprowadzenie rozprawy, jak i wydanie orzeczenia kończącego postępowanie nastąpiło w sytuacji, gdy postępowanie to z woli ustawodawcy ulega zawieszeniu z mocą wsteczną. Skutki te należało zatem rozważyć w świetle przesłanki nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie strony, tj. następcy prawnego zmarłej uczestniczki postępowania, możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym trzeba, że ten przypadek nieważności zachodzi, gdy wskutek uchybień procesowych nie mogła ona brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez J. N., jako jedyna córka jest jedynym następcą prawnym po zmarłej S. G. Również co istotne, J. N. była uczestnikiem postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji jako współwłaścicielka przedmiotowej działki (w ¼ części). Została ona zawiadomiona o terminie rozprawy, na której została rozpoznana przedmiotowa sprawa, chociaż się na nią nie stawiła. Skoro, zatem doszło w sprawie jedynie do zsumowania części praw we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, to nie można uznać, iż nie powiadomienie J. N. jako następcy prawnego miało jakikolwiek wpływu na zapewnienie jej możliwości obrony swoich praw. Nie można również dopatrzeć się takiego naruszenia art. 127 § 3 w związku z art. 124 § 3 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania. Za nie zasługujący na uwzględnienie należało również uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. O ile zupełnie trafnie skarżący podnosi, że pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. M. G. cofnęła skargę, a wniosek ten nie został nigdy przez Sąd pierwszej instancji rozpoznany, o tyle autor skargi kasacyjnej zupełnie pomija podstawową dla oceny tej kwestii okoliczność, że podczas rozprawy w dniu 22 marca 2011 r., jak wynika z jej protokołu, pełnomocnik skarżącej (r. pr. L. G.- również autor niniejszej kasacji) cofnął jej oświadczenia o cofnięciu skargi i oświadczył, że popiera skargę. Oświadczenie to wobec braku wcześniejszego umorzenia postępowania, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za skuteczne i rozpoznał skargę M. G. W konsekwencji powyższego niezasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. Także za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że ogólnikowość i nieprecyzyjność sformułowanego zarzutu spowodowała ograniczenie zakresu kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można odnaleźć próbę ich doprecyzowania, jak wskazanie na zeznania świadków M. G., J. G., czy też odniesienie do dowodu z oględzin budynku, jednakże jedyna argumentacja sprowadzała się do zakwestionowania zapewnienia stronom czynnego udziału przy przeprowadzaniu tych dowodów. Skarżąca nie wykazała przy tym, jaki istotny wpływ na wynik postępowania miałyby ewentualne wymienione przez nią uchybienia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu oględzin na dzień 13 marca 2007 r. zostało przesłane również skarżącej M. G. i wzięła ona w nich udział, natomiast złożone w sprawie zeznania nie były jedynymi dowodami, na podstawie, których organ oparł swoje ustalenia faktyczne w sprawie zaakceptowane skarżonym wyrokiem. W konsekwencji powyższych okoliczności bezzasadnym pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów i wobec nie stwierdzenia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.