IV SA/Wa 1934/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymierzającej S. W. karę pieniężną w wysokości 874.218,42 zł za usunięcie bez zezwolenia 80 sztuk sosen zwyczajnych z działek nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. wymierzył S. W. powyżej opisaną karę pieniężną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania dowodowego ustalono, że w pasie obejmującym całą szerokość działek nr. ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. usunięto drzewa wraz z karpami oraz wierzchnią warstwę gleby na głębokość do 20 cm. Powołany przez organ pierwszej instancji biegły sporządził ekspertyzę usuniętych drzew. Na podstawie zeznań świadków ustalono, że S. W. był sprawcą wycinki drzew. Rozpatrując odwołanie jakie złożył S. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że S. W. był właścicielem działek oznaczonych nr ew. [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. W dniu 23 lutego 2007 r. przeprowadzono oględziny działek nr ew. [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. i ustalono, że w pasie szerokości całych w/w działek zostały usunięte sosny zwyczajne wraz z karpami. Usunięto również warstwę gleby o głębokości około 20 cm. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. W dniu 5.09.2007 r. przeprowadzono kolejne oględziny działek, w której brał udział m.in. biegły rzeczoznawca. Ustalono, że na w/w działkach brak jest pni i karp pozwalających na ustalenie rodzaju i gatunku usuniętych drzew. Ustalenia parametrów drzew dokonano na podstawie art. 89 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody, w oparciu o pomiar obwodów i średnic drzew rosnących na sąsiedniej działce nr [...]. Na tej podstawie ustalono obwody drzew i wpisano je do protokołu. W ekspertyzie z dnia 4 października 2007 r. biegły wskazał, że rodzaj i gatunek usuniętych drzew oraz parametry pozwalające na ustalenie wysokości kary za ich usunięcie, ustalono na podstawie pomiarów obwodów i średnic dokonanych na sąsiedniej działce. Ustalono, że wszystkie usunięte drzewa należały do gatunku sosna zwyczajna, a odpowiednich pomiarów dokonano na drzewach z tego samego gatunku. W celu ustalenia danych na terenie działki o powierzchni identycznej jak powierzchnia działki, z której usunięto drzewa dokonano pomiarów ilości obwodów pni oraz ilości minimalnych średnic pni. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent W. wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości 874.218,42 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji podjął czynności mające na celu znalezienie świadków wycinki drzew z w/w nieruchomości. Świadkowie zeznali, że widzieli jak S. W. wycinał z działek drzewa piłą spalinową. Miało to miejsce na jesieni 2006 r. Świadek G. D. zeznała, że zadzwoniła do Straży Miejskiej z prośba o interwencję. A. D. zeznał, że S. W. wezwał Straż Miejską i Policję, gdy świadek zwrócił mu uwagę, że część drzew upadła na posesję świadka. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. ponownie wydał decyzję wymierzającą S. W. karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest jasne dlaczego organ uznał, że wycięto akurat 80 drzew gatunku sosna zwyczajna. Nie wynika to ani z uzasadnienia decyzji, ani ze sporządzonej ekspertyzy biegłego. W opinii Kolegium treść ekspertyzy jest niezrozumiała i nie może stanowić dowodów na to ile konkretnie drzew zostało wyciętych, a to podważa prawidłowość decyzji. Brak jest również uzasadnienia dlaczego organ pierwszej instancji przyjął takie, a nie inne obwody drzew w specyfikacji drzew, stanowiących załącznik do decyzji o nałożeniu kary za wycinkę drzew. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie jest wyczerpujące i jednoznaczne. Kolegium podkreśliło także, że nie zostały również wyczerpująco wyjaśnione wszystkie okoliczności odnośnie sprawstwa wycinki drzew. Zeznania świadków powinny być potwierdzone informacjami z interwencji Straży Miejskiej i Policji. Zdaniem Kolegium na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, że drzewa zostały wycięte. Na zdjęciach widać drzewa wyglądające na wiatrołomy. Zdaniem organu odwoławczego organ administracji powinien dążyć do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy, powinien to zdobić szczególnie dokładnie z tego względu, że kara za wycinkę drzew wiąże się z bardzo dużą dolegliwością finansową dla sprawcy wycinki drzew (ponad 800.000 złotych). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. W., działający przez pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji: 1/ rażące naruszenie prawa materialnego art. 88 ustawy z dnia 16 sierpnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że S. W. jest stroną postępowania administracyjnego, a usunięcie drzew z nieruchomości stanowiących działki [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. wymagało zezwolenia, 2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych działek jako drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w sytuacji, kiedy zalicza się je przyległych użytków gruntowych, 3/ naruszenie prawa procesowego art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż okoliczności, że na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. rosły drzewa została udowodniona. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął i uzasadnił w/w zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał nieprzekonujące uzasadnienie, nieprawidłowość przeprowadzonej ekspertyzy oraz nie ustalenie sprawstwa wycinki drzew. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.) W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucając organowi pierwszej instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uchylił się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Decyzja wymierzająca S. W. karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia była już przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i pomimo wypełnienia przez organ pierwszej instancji zaleceń Kolegium, organ odwoławczy uznaje przeprowadzenie postępowania dowodowego za niewystarczające. Trudno zgodzić się z argumentacją Kolegium, że organ pierwszej instancji "nie wykazał, że wycięto akurat 80 drzew gatunku sosna zwyczajna", gdy tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji czytamy na str. 3 "w swoim rozstrzygnięciu organ przyjął, że dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej usuniętych bez zezwolenia drzew z działek nr [...],[...],[...] z powodu wykarczowania wszystkich pni drzew przy braku ich kłód, ustala się na podstawie stanu drzew (pomiaru ich obwodów i minimalnych promieni pni) na działce sąsiedniej nr [...], która pod względem występujących drzew jest tożsama z przedmiotowymi działkami. Uzyskane w ten sposób dane do wyliczenia kary administracyjnej są najbardziej wiarygodne zwłaszcza wobec faktu, że działki nr [...],[...],[...] i działka nr [...] stanowią jedną zwartą całość". Wskazać należy, że możliwość taką przewiduje art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie w istocie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła odmienna ocena materiału dowodowego zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Stanowi to w ocenie Sądu naruszenie art. 138 § 2 kpa, który nie przewiduje możliwości uchylania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem z przyczyn wskazanych przez organ odwoławczy decyzja organu pierwszej instancji nie mogła być uchylona. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze to podkreślić należy ich niekonsekwencję. Skarżący uznaje w pierwszej kolejności, że błędnie został uznany za stronę postępowania, następnie, że wycięcie drzew nie wymagało zezwolenia (las), by ostatecznie wskazać, że błędnie przyjęto, że na jego działkach nr [...],[...],[...] rosły drzewa. Podkreślić należy również, że decyzje w niniejszym postępowaniu wydawane były przez organy wielokrotnie. Istotnym elementem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy "bez zbędnej zwłoki". Sprawa powinno być rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący spór. Przekazanie sprawy po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia uzasadnia pogląd o nieefektywności kontroli dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.