I SA/Wa 2054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na remont oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] w W. (dalej powoływana jako skarżąca spółdzielnia) decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] m.in. odmówił pozwolenia na docieplenie elewacji, wykonanie wyprawy elewacyjnej parteru za pomocą masy szpachlowej na siatce z włókna szklanego, wykonanie otworów okiennych na poddaszu w elewacji od strony [...] oraz powiększenia otworów okiennych w poddaszu od strony ul. [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że docieplenie ścian zewnętrznych styropianem o grubości 10-11 cm w przedmiotowym budynku jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Prace te zakładają bowiem skucie istniejących gzymsów i zastąpienie ich imitacjami wykonanymi w styropianie. Brak jest również uzasadnienia dla wykonania wyprawy elewacyjnej, zwłaszcza że gładko tynkowane elewacje wysokiej kondygnacji parteru są w dobrym stanie. Natomiast wykucie okien spowoduje degradacje kompozycji elewacji frontowej. 2. Skarżąca spółdzielnia wniosła odwołanie od tej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy uzyskania pozwolenia na wnioskowany zakres prac. 3. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną decyzję [...] Konserwatora Zabytków. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze ochrony konserwatorskiej "[...]" (układ ulic i zabudowa) wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) zgodnie z którym podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Rozstrzygnięcia wydawane w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji w sposób właściwy i zarazem wyczerpujący uzasadnił odmowę wydania pozwolenia, nie naruszając zasad dotyczących wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Trafnie wskazano jako przyczynę odmowy wpływ planowanych prac przy elewacji na wygląd budynku, który jako wypełniający całą wschodnią pierzeję [...] stanowi istotny element założenia przestrzennego [...]. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżąca spółdzielnia na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 15 w zw. 138 § 1 i pkt 2 Kpa oraz art. 8, art. 10 i art. 11 Kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Dlatego też nie było podstaw do przyjęcia, że planowane prace prowadzą do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W związki z takim zakresem jurysdykcji - sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a jedynie bada czy organ prowadząc postępowanie dopuścił się takiego naruszenia prawa procesowego, który skutkowałoby wznowieniem postępowania, względnie mogło wpłynąć na wynik postępowania. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 3. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Konserwatora Zabytków nie znalazł jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. 4. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Skutkiem wpisania danego obszaru do rejestru zabytków jest poddanie co do zasady ochronie sylwety miasta, zachowanie dotychczasowego widoku, a także innych elementów wpływających na wygląd miasta (K. Zalasińska Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce Wolters Kluwer 2010 s. 246 i n.). Kluczowy problem w niniejszej sprawie dotyczy zdefiniowania zakresu ochrony historycznego zespołu budowlanego. 5. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z uwagi na wartość elewacji przedmiotowego budynku, zastąpienie tych elementów imitacją w styropianie, zmieniającą kompozycję elewacji, znacznie zmniejszy wartość zabytkowego zespołu zabudowy. Planowane prace groziły degradacją kompozycji elewacji frontowej. Ochronę tych wartości – a więc formy, stylu i zastosowanych materiałów należy zestawić z treścią art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wymaga pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego. Przy tym kluczowe znaczenie ma w tym przypadku przesłanka podejmowania działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku. 6. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu, że w związku z położeniem przedmiotowego budynku w strefie ochrony konserwatorskiej jako układu zabudowy - w pojęciu prac mogących wpłynąć na wygląd miejsca mieszczą się prace polegające na zmianie wyglądu elewacji. Przeciwny wniosek dopuszczający dekompozycję elewacji i np. zmianę kształtów koloru itd. zaprzeczałby podstawowym celom i wartością jaki stoją u podstaw ochrony zabytków w przypadku takiego dobra niematerialnego jakim jest układ zabudowy. Jeżeli w przypadku układu zabudowy [...] dopuściłoby się dowolność w wyglądzie elewacji, to powstaje pytanie na czym miałaby w ogóle polegać ochrona wyglądu takiego zabytku. Dlatego też należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż projektowane prace dotyczące w szczególności zmiany elewacji i wykucia okien wymagały zgody konserwatora zabytków. 7. Odmowa udzielenia zezwolenia została przez organy obu instancji uzasadniona w sposób, który spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Ponadto nie zostały naruszone granice władzy dyskrecjonalnej organu. Organy wywiodły bowiem w sposób przekonujący, że projektowane prace miałyby wpływ na zmianę wyglądu zabytku - co groziłoby umniejszenie wartości artystycznych i dekompozycją całego układu zabudowy. Dlatego też nie ma dla sprawy znaczenia, ta okoliczność iż sam budynek nie jest przedmiotem odrębnego wpisu do rejestru zabytków. W takim przypadku bowiem zakres ochrony i ograniczeń właściciela byłby o wiele szerszy i dotyczył wszelkich prac nawet wewnątrz budynku. Dlatego też decyzja Ministra jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 w. zw. z art. 120 ppsa.