II SA/Rz 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. skarżący J.K. i M.K. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o tym , że na działce nr [x], położonej w R., znajdującej się naprzeciwko działki budowlanej nr [y] stanowiącej własność skarżących są prowadzone szeroko zakrojone prace zmierzające do zrównania poziomu tej działki z drogą główną nr4 E-40. W piśmie podniesiono, iż w wyniku podniesienia poziomu działki nr [x] działka skarżących oraz inne działki budowlane położone na tym terenie stracą na atrakcyjności a nadto, iż w związku ze znaczną ok. 3 m zmianą wysokości terenu istnieje zagrożenie zaburzenia stosunków wodnych. Postanowieniem z dnia [...].06.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 65 par.1 k.p.a. oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. : Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn.zm.) podanie Państwa J. i M. K. w sprawie podniesienia poziomu działki ew. [x] przekazał Burmistrzowi R. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że podnoszenie terenu nie jest wykonywaniem robót budowlanych ani obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane natomiast zgodnie z art. 29 ust.3 Prawa wodnego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, w sytuacji, gdy podniesienie gruntu powodować będzie zmianę stanu wód jest uprawniony wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wydanie postanowienia zostało poprzedzone ustaleniem w drodze informacji Starosty Powiatowego [...], iż w rejestrze pozwoleń na budowę nie figuruje sprawa dotycząca budowy obiektu budowlanego na działce nr [x] w R. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2010r. skarżący J.K. i M.K. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nielegalnych pracach budowlanych na działce [x] związanych z podwyższeniem poziomu gruntu wnioskując o wydanie decyzji obligującej właściciela działki nr [x] do odwrócenia wprowadzonych zmian i zaniechania budowy jakichkolwiek zabudowań na sztucznie podwyższonym terenie. W uzasadnieniu podania wskazano, iż w ocenie skarżących w tym konkretnym przypadku podnoszenie poziomu gruntu na działce nr [x] należy traktować jako pierwszy etap prac budowlanych , gdyż jego celem i efektem końcowym będzie wybudowanie budynku na poziomie podwyższonym o ok. 3 metry w stosunku do zabudowań na sąsiednich działkach. Takie działanie w ocenie skarżących pozostaje w sprzeczności z warunkami zabudowy na tym osiedlu domów jednorodzinnych. Powyższe pismo skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...].08.2010r. przesłał Gminie R. w ślad za postanowieniem z dnia [...].06.2010r. nr [...] z argumentacją, iż sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie należą do kompetencji Burmistrza Gminy R. Skarżący otrzymali je do wiadomości w dniu [..].08.2010r. W dniu [...].08.2010r. skarżący J.K. i M.K. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zażalenie na pismo z dnia [...].08.2010r. W zażaleniu podniesiono, iż pismo skarżących z dnia [...].07.2010r. nie może być traktowane jako ciąg dalszy poprzedniego pisma z dnia [...].06,2010r., w którym to piśmie istotnie podnoszono problem stosunków wodnych. Postanowieniem z dnia [...].09.2010r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] działając na podstawie art.123 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że zażalenie wniesione przez Państwo J. i M. K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r.,znak [...] przekazujące Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. jest niedopuszczalne. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ podał , iż zgodnie z art. 141 par.1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie , gdy kodeks tak stanowi. W dniu [...].06.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].06.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. do poziomu drogi nr 4 postanowieniem, na które skarżący nie złożyli zażalenia. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r. znak [...] , na które zażalenie wnieśli Państwo J. i M. K., nie jest postanowieniem wydanym na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo budowlane. Jest to pismo przekazujące Gminie R. do załatwienia zgodnie z właściwością pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. zawierające interwencję żalących w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. , na które nie przysługują żadne środki odwoławcze czy zażaleniowe. W takiej sytuacji w ocenie organu , wniesione przez Państwo J. i M. K. zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].07.2010r. znak [...] przekazujące Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. jest niedopuszczalne. W skardze na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w R. z dnia [...].09.2010r. nr [...] Państwo J. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je pisma – postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r. nr [...] jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili , iż w ich ocenie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [..].08.2010r. nr [...] jest postanowieniem , ponieważ zawiera wszystkie elementy postanowienia za wyjątkiem pouczenia o możliwości złożenia zażalenia. Podnieśli także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] niezasadnie potraktował pismo skarżących z dnia [..].07.2010r. jako dalszy ciąg sprawy poruszonej we wcześniejszym piśmie z dnia [..].06.2010r. mimo, iż w pismo z dnia [..].07.2010r. nie dotyczyło zaburzenia stosunków wodnych . W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej |Polskiej z 1007r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję(postanowienie), uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie , bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art.123 ,124 k.p.a. w zw, z art.65 par.1 k.p.a. i w zw. z art.134 k.p.a.,co miało wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Skarżący do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zwrócili się dwukrotnie. Po raz pierwszy w dniu [...] czerwca 2010r., zawiadamiając organ o prowadzeniu szeroko zakrojonych prac związanych z podniesieniem poziomu działki nr nr [x] położonej w R. , które to działania zdaniem skarżących mogły prowadzić do zaburzenia stosunków wodnych a także do umniejszenia atrakcyjności ich własnej działki, przy czym powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał według właściwości Burmistrzowi R. jako organowi właściwemu zgodnie z art. 29 ust.3 Prawa wodnego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy podniesienie gruntu powodować będzie zmianę stanu wód lub szkodliwe działania dla nieruchomości sąsiednich. Po raz drugi natomiast pismem z dnia [...] lipca 2010r. , w którym to piśmie nie została poruszona tematyka zmiany stosunków wodnych a wyraźnie sprecyzowano, iż intencją składających podanie jest formalne zawiadomienie o nielegalnych pracach na działce nr [x] oraz , iż oczekują oni wydania decyzji obligującej właściciela działki nr [x] do odwrócenia wprowadzonych zmian i zaniechania budowy jakichkolwiek zabudowań na sztucznie podwyższonym poziomie. Podanie skarżących z dnia [...] lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał Burmistrzowi R. za pismem z dnia [..].08.2010r. w uzasadnieniu którego powołano się na wcześniej wydane postanowienie z dnia [..].06.2010r., wskazano , iż sprawy ze stosunków wodnych na gruncie należą do kompetencji Burmistrza Gminy R. oraz , że według informacji Starosty R.–S. , w prowadzonych rejestrach dotyczących wydanych pozwoleń na budowę nie figuruje sprawa dotycząca obiektu budowlanego na działce ew. nr [x] w R. Nadto organ poinformował, iż decyzję o warunkach zabudowy działki poł. w R. wydaje Burmistrz R. W piśmie z dnia [..].08.2010r. nie wskazano podstawy prawnej jak również nie zawarto żadnych pouczeń. W odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, wyr. NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 ) .Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Do tych elementów należy : oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia i rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy. Ponieważ pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [..].08.2010r. nr [...] wszystkie w/w elementy konstytuujące postanowienie zawiera, uznać należy , iż w istocie mimo braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku pouczenia o środkach odwoławczych jest ono postanowieniem w przedmiocie przekazania sprawy , o którym mowa w art. 65 par.1 k.p.a. Zgodnie z art. 141 par.1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ zgodnie z art. 65 par.1 k.p.a. in fine przekazanie sprawy do organu właściwego jest zaskarżalne w drodze zażalenia, błędnie organ II instancji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Końcowo podkreślić należy, iż organ niezasadnie potraktował pismo skarżących z dnia [..] lipca 2010r. jako kolejne pismo w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych , skoro w tym piśmie kwestia ta nie była poruszana a jego treść sugerowała raczej popełnienie samowoli budowlanej na działce nr [x] ,które to twierdzenia powinny podlegać zweryfikowaniu przez organ w drodze czynności kontrolnych . Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145par.1 pkt 1"c" p.p.s.a oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.