I SA/Wa 1064/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego F. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania F. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] potwierdzającej F. J. w 1/3 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we wsi H., w gminie H., w powiecie l., w województwie [...] (obecnie U.) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. potwierdził F. J. w 1/3 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu do w/w decyzji, organ stwierdził, że wniosek z dnia 29 grudnia 2008 r., w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez R. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej złożony do [...] Urzędu Wojewódzkiego jest wnioskiem jedynie F. J. Od w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. F. J., złożył odwołanie za pośrednictwem Wojewody [...] do Ministra Skarbu Państwa, w którym wniósł o potwierdzenie prawa do rekompensaty również dla J. R. oraz K. J.. F. J. zaznaczył, iż oświadczeniami z dnia 11 lutego 2009 r. J. R. oraz K. J. zrzekły się prawa do rekompensaty na jego rzecz. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że z poświadczonego notarialnie aktu nadawczego [...] wynika, że Powiatowy Komitet Nadawczy w L. nadał bezpłatnie na własność R. J. działkę ziemi położoną w gminie H., w powiecie l., w województwie [...]. Powyższa nieruchomość o ogólnym obszarze [...] ha została nadana uchwałą z dnia [...] stycznia 1929 r. w/w Powiatowego Komitetu Nadawczego. Z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r. wynika, że spadek po R. J. zmarłym dnia [...] kwietnia 1961 r. na podstawie ustawy nabyli: żona spadkodawcy – A. J. oraz dzieci spadkodawcy – F. J., J. R. oraz K. J. Z powyższego postanowienia wynika również, że spadek po A. J. zmarłej [...] maja 1967 r. na podstawie ustawy nabyli: F. J., J. R. oraz K. J. Organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem kwestii merytorycznych zbadał poprawność zastosowania przez organ pierwszej instancji procedur wynikających z kpa uznając, iż jego zdaniem Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju przez R. J. wystąpił jedynie F. J., który jest zdaniem organu jedyną osobą występującą o potwierdzenie powyższego prawa. Z uzasadnienia wniosku wynika, że występuje on jako pełnomocnik swojego pozostałego przy życiu rodzeństwa, ale zdaniem organu pełnomocnictwo to dotyczy jedynie prowadzenia sprawy spadkowej po właścicielu pozostawionego mienia tj. R. J. Zdaniem organu w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. nie ma żadnej wzmianki o umocowaniu F. J. przez swoje rodzeństwo tj. J. R. oraz K. J. do dokonywania czynności związanych z prowadzeniem sprawy o mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ potwierdził, iż w przedmiotowej sprawie K. J. oraz J. R. pismami z dnia 11 lutego 2009 r. wskazały jako osobę uprawnioną do rekompensaty F. J., jednak jego zdaniem w świetle obowiązującego stanu prawnego wskazanie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, ponieważ pismo to zostało złożone dopiero razem z odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Zdaniem organu skuteczne wskazanie wymaga dołączenia do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dokumentu potwierdzającego czynność prawną przejścia praw na wskazaną osobę. Powyższy dokument potwierdzający okoliczność wskazania nie został natomiast dołączony w formie załącznika do wniosku F. J. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. termin, do którego wnioski w sprawie przyznania prawa do rekompensaty mogły być składane, został określony na dzień 31 grudnia 2008 r. Powyższy termin jest także zdaniem organu wiążący dla czynności wskazania dokonanego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty przez współwłaścicieli majątku pozostawionego lub spadkobierców właściciela odnosi zdaniem organu skutek prawny jedynie w przypadku, gdy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony przed 31 grudnia 2008 r. Wskazanie dokonane po tym terminie nie odnosi skutku prawnego w postaci cesji praw, a decyzja organu wojewódzkiego rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie powinna odmówić prawa do rekompensaty, ponieważ J. R. oraz K. J. nie dysponowały już uprawnieniem w postaci ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez R. J. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji nie mogło dojść do przejścia praw na F. J. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. skargę do WSA w Warszawie złożył F. J. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa), tj. - naruszenie przez organ administracji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnione pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego oraz art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 kpa polegające na braku ustosunkowania się do zarzutów kierowanych przez skarżącego do organu, w których ten prezentował odmienne aniżeli organ stanowisko a także nie podaniu w uzasadnieniu decyzji jakie argumenty organ uznał za decydujące dla swego rozstrzygnięcia, jakich zaś za takie nie uznał i dlaczego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i potwierdzenie na jego rzecz prawa do całej rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ojca R. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we wsi H., pow. L. woj. [...], nie zaś jak uczynił to Wojewoda [...] jedynie prawa do 1/3 jej części, stosownie do przypadającego mu udziału w spadku po ojcu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niesłusznie organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. potwierdzającą na rzecz skarżącego prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez jego ojca poza obecnymi granicami RP jedynie w 1/3 części, z tego powodu, że zdaniem organu wskazanie skarżącego jako osoby uprawnionej do całej rekompensaty przez jego siostry nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Skarżący twierdzi, iż w uzasadnieniu wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego ojca nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej podnosił, że R. J. pozostawił troje dzieci, a on jako jeden ze spadkobierców mienia zabużańskiego działa w imieniu własnym oraz pozostałego przy życiu rodzeństwa, przez które upoważniony jest do prowadzenia spraw spadkowych. W toku postępowania przedstawił także prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2009 r. wydane w sprawie sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po rodzicach R. J. i A. J., będąc przekonanym, że w rozpoznawanej sprawie prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom po zmarłym R. J. Uprawnienie to zdaniem skarżącego wynika z art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy, a więc posiadają obywatelstwo polskie. Jeśli zatem pojawiły się wątpliwości co do rzeczywistej treści złożonego przez niego wniosku w sytuacji, gdy wskazał, że działa także z upoważnienia rodzeństwa, organ powinien zdaniem skarżącego zażądać wyjaśnień od jego sióstr: J. R. i K. J., czy występuje także w ich imieniu, oraz czy one same zamierzają przystąpić do postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ewentualnie uznawszy, że wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wezwać go w trybie art. 6 ust. 6 powyższej ustawy do usunięcia braku w postaci załączenia oświadczeń zawierających wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty. Zdaniem skarżącego, to rolą organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz również ze względu na treść art. 3 ust. 2 tej ustawy, wystąpienie do właściwych stron o usunięcie ewentualnych braków formalnych złożonego wniosku poprzez dołączenie odpowiednich oświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Pośrednio na wolę udziału jego sióstr w niniejszym postępowaniu wskazuje zdaniem skarżącego to, iż w dniu 11 lutego 2009 r. stawiły się one w Kancelarii Notarialnej notariusza M. K. w P., w którego obecności złożyły podpisy pod oświadczeniem, wskazującym jako osobę uprawnioną do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skarżącego. Oświadczenia te, na skutek niewiedzy skarżącego wadliwie złożono do akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w P. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po jego rodzicach. O konieczności ich złożenia w niniejszej sprawie, a także o wyżej opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie prawa do rekompensaty oraz na jej wysokość organ nie informował go, czym zdaniem skarżącego naruszył przepis art. 9 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił istoty jego wniosku, chociaż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącego prawidłowe wyjaśnienie podniesionych wątpliwości co do rzeczywistej treści złożonego wniosku oraz dokonanie przed wydaniem rozstrzygnięcia całościowej i wnikliwej analizy i oceny prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego było elementem niezbędnym do właściwego rozstrzygnięcia, którym to wymaganiom w rozpatrywanej sprawie organ nie do końca sprostał i wydał orzeczenie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, czyli bez dostatecznego zbadania i przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dokumentacyjnego wskazuje, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Rację ma skarżący, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony ograniczyły zakres jego żądań, bez wcześniejszego należytego wyjaśnienia treści złożonego przez niego w dniu 29.12.2005 r. wniosku, do czego zobowiązywał przepis art. 7 kpa. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie treść art. 7-9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl., dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 81741). Ustalenie zakresu żądania strony jest elementem stanu faktycznego, który wyznacza przedmiot postępowania i pozwala, w szczególności na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art.. 77 § 1 kpa) dokładnie wyjaśnić i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywateli (art. 7 kpa). Art. 7 kpa nie ustala hierarchii interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą, oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 943/08, niepubl., dostępny Lex nr 470086). W kontrolowanej sprawie zachwiana została zasada równowagi obu tych interesów. Organy administracji ograniczając zakres wniosku strony przyjęły prymat interesu społecznego, z pominięciem badania słusznego interesu strony, co narusza zasadę legalności działania (art. 6 kpa) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Za zasadny należy uznać również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 9 kpa, w myśl którego, organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto organy te czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rację ma skarżący twierdząc, że zasada udzielania informacji prawnej stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, czy wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z powołanego przepisu, obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale przy tym organ nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów (..). To bowiem organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/99, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Przy czym organ administracji nie ma prawnej możliwości swobodnej interpretacji żądań strony, nie może sam wskazywać na charakter żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Obowiązek udzielania informacji obejmuje cały tok postępowania, a jest w szczególności istotny na etapie jego wszczęcia, gdzie organ obowiązany jest dopilnować, aby nieudolne określenie żądania nie doprowadziło do niezaspokojenia w pełni interesu strony. Stąd wobec jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru i zakresu żądania, organ zobligowany jest wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień, szczególnie w sprawie, w której istnieją przesłanki by sądzić, iż zakres wniosku strony jest inny niż wynika to wprost z jego treści, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni aprobuje pogląd, zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, POP 1993/4/68). W aprobującej glosie do cytowanego orzeczenia J. Zimmermann podkreśla, że Sąd Najwyższy łączy zasadę zawartą w art. 9 kpa z istotą państwa prawa i wpisuje ją na listę zasad decydujących o charakterze państwa, jako państwa prawa. W ocenie glosatora zasada z art. 9 kpa ma dwa aspekty: w aspekcie pozytywnym oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W aspekcie negatywnym zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mogą w żaden sposób jej obciążać. (J. Zimmermann, glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92 Państwo i Prawo, Warszawa sierpień 1993 zeszyt 8 (570), s. 116-117). W również aprobującej glosie do w/w wyroku Sądu Najwyższego W. Taras napisał, że zasada zaufania obywateli do państwa i prawa pełni funkcję ochronną wobec naruszeń obowiązków informowania przez organy administracji w postaci nie udzielenia informacji wbrew prawnemu obowiązkowi lub udzielenia informacji w niepełnym zakresie. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet, gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (W. Taras glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, Państwo i Prawo, Warszawa, marzec 1993 zeszyt 3 (565), s. 111-111). Sąd podziela poglądy obu glosatorów. Z akt sprawy bezspornie wynika, że (pismo organu I instancji z dnia 30.01.2009 r. skierowane do F. J.) organ wzywał F. J. do doręczenia organowi w zakreślonym terminie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości, nie informując go jednak o konieczności sprecyzowania treści wniosku oraz o obowiązku dostarczenia wymaganych w tym postępowaniu oświadczeń, chociaż z samej treści złożonego wniosku wynika to, że F. J. posiada rodzeństwo w imieniu którego był przekonany że działa. W ocenie Sądu niejasność (dla organów) złożonego wniosku nie może obarczać negatywnymi skutkami strony postępowania administracyjnego, co jasno wynika z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku prowadzenia postępowania przez organy administracji w taki sposób, aby powiększać świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej obu instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 6-9 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasad procedury administracyjnej uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę Sądu, oraz całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.