I SA/Wa 868/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Instytut [...] z/s w W. z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 położonych w W. oraz nabycia prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. S. W. wystąpił do Ministra Infrastruktury o zbadanie ww. decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...] zabudowanej garażem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił niniejsze postępowanie z wniosku S. W. o zbadanie legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Instytut [...] z/s w W. z mocy prawa z dniem [...] lutego 2001 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie - w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 64a ust. 1 i 2 ustaw z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388 ze zm.) jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą nabyć: 1) w użytkowanie wieczyste – grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, 2) na własność – pozostające w jej posiadaniu w dniu 1 stycznia 2001 r. budynki i urządzenia związane trwale z gruntami, o których mowa w pkt 1, oraz pozostałe składniki mienia jednostki. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, następuje nieodpłatnie. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego art. przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. W myśl zaś art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie. Natomiast art. 211 ust. 2 stanowi, iż nabycie garażu na własność, wybudowanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową, jest uzależnione od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego z dnia zgłoszenia żądania. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 211 ust. 3). Organ pierwszej instancji dodał, że roszczenie o nabycie gruntu i ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu jest roszczeniem cywilnoprawnym - powołując uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt III CZP 120/05 (opubl. w Biuletynie Sądu Najwyższego 2006/1, Wokanda 2006/3) stwierdzającą, że ustawodawca w art. 211 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającym swe źródło w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przyznał osobom, które na podstawie pozwolenia na budowę wybudowały przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy, m.in. roszczenie o oddanie na ich rzecz w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. W razie odmowy zadośćuczynienia temu roszczeniu, osobom tym przysługuje droga sądowa o wydanie przez sąd orzeczenia stwierdzającego obowiązek Skarbu Państwa lub gminy złożenia odpowiedniego oświadczenia woli (art. 64 kc w związku z art. 1047 kpc). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wypis i wyrys z ewidencji gruntów z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 zabudowana była garażami oraz magazynem. Natomiast z akt organu wojewódzkiego wynika, iż nie zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich, jak też poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych – co wynika, m.in. z pisma Urzędu W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Z załączonych pism wnioskodawcy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji [...] wystąpił on o nieodpłatne nabycie garażu położonego na terenie Instytutu [...] w W. przy ul. [...] (obecnie ulica [...]) na podstawie art. 211 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z nadesłanego przez organ wojewódzki materiału dowodowego nie wynika, aby wniosek S. W. został rozpoznany w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wynika także z akt fakt rozpatrywania tych roszczeń przez sąd powszechny. Organ podkreślił, że w postępowaniu o zbadanie legalności ww. decyzji uwłaszczeniowej nie jest możliwe przesądzenie czy nastąpiło nabycie prawa do garażu i gruntu przez wnioskodawcę i czy posiada on interes prawny w niniejszej sprawie - zaś rozpatrzenie tego roszczenia jest możliwe wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Jest to zagadnienie wstępne, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznanie zatem sprawy nabycia prawa do garażu i gruntu we właściwym postępowaniu umożliwi rozstrzygnięcie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działki nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], o pow. [...] m2, położona przy ul. [...] ujęta w ww. decyzji uwłaszczeniowej została zabudowana garażami oraz magazynami. Organ podniósł, że z pisma Urzędu W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] wynika, że nie ma zarejestrowanych wniosków dotyczących ww. nieruchomości oraz nie toczą się postępowania administracyjne w stosunku do wymienionego terenu. Inaczej mówiąc nie zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich, jak i poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych do działek zabudowanych garażami. Z akt sprawy wynika, że S. W. pismem z dnia 15 czerwca 2000 r. zwrócił się do dyrektora Oddziału Terenowego Agencji [...] o nieodpłatne nabycie garażu, w trybie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ponadto wystąpił do Wojewody [...] z roszczeniami w ww. zakresie. Organ stwierdził, że roszczenie do organu administracji publicznej zostało zgłoszone dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i było skierowane tylko do ww. Instytutu, który nie jest organem administracji publicznej. Natomiast roszczenie z art. 211 ma charakter cywilnoprawny. Rozpatrzenie tych roszczeń ma zatem charakter zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że powołane przepisy będące podstawą uwłaszczenia Instytutu [...], tj. art. 64 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., w żadnym z podanych warunków w odniesieniu do działki nr [...] nie dają podstaw do jej nabycia przez Instytut – co dotyczy zarówno prawa użytkowania wieczystego gruntu jak i prawa własności urządzeń (garaży) związanych z tym gruntem W dniu 1 stycznia 2001 r. działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa nie była bowiem w posiadaniu Instytutu [...]. Dodał, że właściciele garaży w ustawowym, terminie, tj. do końca 2000 r. w Agencji [...] złożyli stosowne wnioski o ich uwłaszczenie - jednakże Agencja nie podjęła żadnych działań w tej sprawie. Podniósł też, że decyzja uwłaszczająca Instytut [...] - w części dotyczącej działki nr [...] - nie uwzględniała wszystkich okoliczności wpływających na jej ostateczne sformułowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu - bowiem skarga zawiera polemikę z ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie. Pismem procesowym z dnia 15 października 2010 r. uczestnik postępowania Instytut [...] wniósł także o oddaleni skargi, podnosząc, iż Agencja [...] nie jest organem administracji publicznej. Natomiast organem właściwym, zgodnie z art. 211 ustawy, jest Wojewoda [...]. Nie sposób zatem uznać, iż skarżący przez złożenie wniosku do Agencji dopełnił obowiązku określonego w art. 211 ust. 3 ustawy -przez co nie dochował terminu określonego przez ustawodawcę w tym przepisie. Uzupełniając skargę skarżący w piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi oraz obszernie przedstawił okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawieszające postępowanie w sprawie - z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, bowiem w toczącym się postępowaniu nie jest możliwe stwierdzenie, czy nastąpiło nabycie prawa do garażu i gruntu przez S. W. i czy składając wniosek o nabycie tych praw posiada on interes prawny w tym postępowaniu. Natomiast rozstrzygnięcie we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym umożliwi rozpoznanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do uprzednio wskazanej działki nr [...]. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Zagadnienie wstępne stanowi zatem pewną kwestię materialno-prawną pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie za takie zagadnienie organ uznał rozstrzygnięcie kwestii nabycia prawa do garażu i gruntu w trybie cywilnoprawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388) jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej mogą nabyć w użytkowanie wieczyste grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, w ich posiadaniu, jeżeli nie narusza to praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2000 r. S. W. wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie (ust. 1). Nabycie garażu na własność, wybudowanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową, jest uzależnione od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu zgłoszenia żądania (ust. 2 ww. art.). W myśl ust. 3 powołanego przepisu uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. Skoro organ w zaskarżonych postanowieniach stwierdził, że zostało zgłoszone roszczenie do przedmiotowej działki w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami – które jest roszczeniem cywilnoprawnym - to zatem tę okoliczność powinien uwzględnić w prowadzonym postępowaniu i zbadać, czy objęta trybem nadzorczym decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 kpa. Przemawia za tym także fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na w wniosek strony, lecz może być inicjowane także z urzędu. Skoro zatem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie uwzględniła wskazanego uprzednio wniosku skarżącego o uwłaszczenie wybudowanym ze środków własnych garażem - przez co istnieje możliwość naruszenia prawa osoby trzeciej do tego gruntu - to Minister powinien ten fakt uwzględnić i zbadać go w prowadzonym postępowaniu. Uznać zatem należy, że wydane postanowienie zawieszające postępowanie naruszyło prawo poprzez uznanie, że ziściły się przesłanki określone w art. 97 §1 pkt 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.