I SAB/Wa 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie kredytu studenckiego postanawia: odrzucić skargę. A. S. w dniu 23 czerwca 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 19 marca 2010 r. o obniżenie kredytu studenckiego w całości z uwagi na dobre wyniki w nauce. Skarżąca podniosła, że Minister Edukacji i Szkolnictwa Wyższego nie rozpoznał merytorycznie ani formalnie powyższego wniosku wydając jedynie dwukrotnie pismo (ostatnie z dnia [...].05.2010 r.) informujące ją, że rozstrzygnięcie złożonego wniosku nie jest możliwe. Dlatego też, w formie alternatywnej przyjmując, że pismo to jest decyzją, wniosła skargę na decyzję zarzucając Ministrowi naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich, poprzez uznanie, że przepis ten nie obowiązuje w zakresie w jakim pozwala na całkowite umorzenie kredytu z uwagi na dobre wyniki w nauce oraz naruszenie § 15 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich oraz warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich poprzez uznanie, że przepis ten przewiduje umorzenie 20% kredytu nie wypłaconego, ale pozostającego do spłaty na dzień złożenia wniosku o umorzenie kredytu i wniosła o zmianę decyzji polegającą na wydaniu decyzji o umorzeniu kredytu studenckiego w całości lub w części, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 23.08.2010 r. skarżąca ostatecznie sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że wniesiona przez nią skarga jest skargą na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, podnosząc między innymi, że przepisy rozporządzenia nie mogą prowadzić do formalnego ani faktycznego ograniczenia zakresu stosowania ustawy z powodu jasno określonych w polskim prawie hierarchii aktów prawnych. Zdaniem skarżącej organ powinien rozpoznać wniosek o umorzenie kredytu studenckiego w formie decyzji, co umożliwiłoby jej kontrolę przez właściwe sądy administracyjne. Natomiast przysłane przez organ pisma są jedynie informujące, chociaż w pewnym zakresie można je interpretować zdaniem skarżącej jako rozstrzygnięcie wniosku. Reasumując skarżąca uznała, że organ nie rozstrzygnął w sposób właściwy jej wniosku, a zatem pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności, bowiem jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł między innymi, że w dniu 30 marca 2010 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek A. S. (datowany na dzień 19 marca 2010 r.) o wydanie decyzji w sprawie całkowitego umorzenia kredytu studenckiego w związku z bardzo dobrymi wynikami w nauce. Jako podstawę starania się o umorzenie kredytu wnioskodawczyni przedstawiła zaświadczenie wydane przez kierownika studiów doktoranckich Wydziału Prawa i Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...] o znalezieniu się w gronie najlepszych absolwentów studiów doktoranckich w/w wydziału (Zał. 1). Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Nr [...] wnioskodawczyni została poinformowana o zasadach umarzania kredytów studenckich w związku z bardzo dobrymi wynikami w nauce. W piśmie tym wyjaśnione zostało, iż zgodnie z przepisem § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12.10.2006 r., pożyczka lub kredyt są umarzane w 20% kredytobiorcy, który ukończył studia w grupie 5% najlepszych absolwentów szkoły wyższej lub absolwentów studiów doktoranckich. Przepisy w/w rozporządzenia nie przewidziały możliwości umorzenia całości kredytu w związku z osiągniętymi przez kredytobiorcę bardzo dobrymi wynikami w nauce. Ponadto Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie ma możliwości prawnych do wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu 20% spłaty kredytu z tytułu bardzo dobrych wyników w nauce, bowiem zgodnie z przepisem § 15 ust. 2 rozporządzenia, umorzeń kredytu dokonuje właściwy bank, na wniosek kredytobiorcy potwierdzony przez dziekana lub inny jednoosobowy organ uczelni, a w przypadku studiów doktoranckich kierownika jednostki organizacyjnej prowadzącej studia doktoranckie. W dniu 20 kwietnia 2010 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynęło pismo A. S. (datowane na dzień 12 kwietnia 2010 r.) o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie kredytu studenckiego w całości w związku z bardzo dobrymi wynikami w nauce. Wnioskodawczyni, traktując pismo z dnia 9 kwietnia 2010 r. jako decyzję, ponownie domagała się wydania decyzji umarzającej w całości kredyt studencki podając jako podstawę ukończenie studiów w gronie 5% najlepszych doktorantów. W dniu 20 maja 2010 r. skierowane zostało do wnioskodawczyni pismo nr [...] z ponowną informacją, iż brak jest podstawy prawnej do wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzji administracyjnej o umorzeniu kredytu z tytułu dobrych wyników ukończenia studiów, ponieważ zasady, tryb i kryteria umarzania kredytów studenckich reguluje rozporządzenie. Zgodnie z przepisem § 15 ust. 2 rozporządzenia, umorzenia kredytu z tytułu ukończenia studiów w grupie 5% najlepszych absolwentów uczelni dokonuje właściwy bank, na wniosek kredytobiorcy potwierdzony przez dziekana lub inny jednoosobowy organ uczelni, a w przypadku studiów doktoranckich kierownika jednostki organizacyjnej prowadzącej studia doktoranckie. Zdaniem organu Rozporządzenie z dnia 12.10.2006 r. doprecyzowuje w ramach upoważnienia ustawowego podstawy umorzenia kredytów wymienione w art. 10 ust. 2 w/w ustawy, wysokość umorzenia oraz wskazuje podmioty uprawnione do dokonania tej czynności. Zgodnie z ust. 12 § 15 umorzenia, lecz tylko w przypadku trudnej sytuacji życiowej, dokonuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wprowadzenie w tym zakresie jako wyjątku, trybu administracyjnego i podejmowanie decyzji przez ministra było konieczne, gdyż "skutki finansowe umorzenia kredytu pokrywane są ze środków publicznych i banki nie ponoszą ryzyka finansowego z tego tytułu. W konsekwencji uprawnienie banku do samodzielnego decydowania o umorzeniu kredytu, z powodu trudnej sytuacji życiowej kredytobiorcy z jego refundacją przez Fundusz (§ 14 ust. 4 i 7 rozporządzenia) niosłoby za sobą niebezpieczeństwo automatycznego przeniesienia ryzyka kontraktowego z banku na Fundusz, bowiem zawsze łatwiejsze byłoby zaspokojenie interesu banku – wierzyciela ze środków publicznych Funduszu, niż dochodzenie ich od dłużnika – studenta. Wydatkowane na ten cel środki publiczne pozostawałyby poza kontrolą. W takiej bowiem sytuacji (...) żadna ze stron stosunku zobowiązaniowego nie miałaby interesu do poddania decyzji o umorzeniu kredytu z powodu trudnej sytuacji życiowej kontroli sądu powszechnego i brak byłoby jakiegokolwiek innego trybu kontroli tych działań" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03). Nie ulega więc wątpliwości, że w w/w zakresie minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest uprawniony i zarazem zobowiązany do przeprowadzenia postępowania oceny konkretnej sytuacji i wydania decyzji . Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, i jako taka nie może być zdaniem organu interpretowana rozszerzająco. Wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do pozostałych podstaw umorzenia kredytu byłoby zdaniem organu nieuprawnionym wkroczeniem w realizację stosunku cywilnoprawnego. Wobec braku uregulowania w art. 65 – 66 Kodeksu postępowania administracyjnego problematyki przekazywania podań podmiotom nie będącym organami, skarżąca została poinformowana o obowiązujących przepisach. Zwrócono jej także oryginał dokumentu niezbędnego do złożenia wniosku o umorzenie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich stwarza samoistną podstawę do wydania przez ministra decyzji, ponieważ rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich oraz warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich określa, zgodnie upoważnieniem zawartym w art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. Nr 108, poz. 685, z późn. zm.) szczegółowe zasady, tryb i kryteria umarzania kredytów studenckich oraz podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń. Z powyższego wyraźnie wynika, że ustawodawca stanowiąc najpierw w art. 10 ust. 1 ustawy, że kredyty "mogą" być częściowo lub w całości umorzone wskazał, że to właśnie rozporządzenie ma skonkretyzować, która z podstaw umorzenia pozwala na to i w jakiej wysokości, a zatem § 15 rozporządzenia nie wykracza poza zakres spraw przekazanych w ustawie do uregulowania w rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, mającym istotny wpływ na jej wynik, jest ustalenie czy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był zgodnie z obowiązującym prawem zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 czerwca 2010 r. dotyczącego obniżenia kredytu studenckiego w całości z uwagi na dobre wyniki w nauce i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, a tym samym czy nie wydając jej pozostaje w bezczynności. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej kpa), kodeks normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiana jest w trybie przewidzianym w kpa w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 wynika wprost, że "umowa kredytu studenckiego ma charakter cywilnoprawny. Brak jest podstaw, aby stosunek między bankiem i kredytobiorcą oceniać w kategoriach publicznoprawnych. Jest to pod względem terminologicznym i konstrukcyjnym umowa kredytu, ze wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy w płaszczyźnie bankowego prawa prywatnego z uwzględnieniem szczególnych regulacji ustawy o pożyczkach i kredytach studenckich. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12.10.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów i pożyczek studenckich oraz warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom kredytów studenckich wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. Nr 108, poz. 685 ze zm.) określa szczegółowe zasady, tryb i kryteria umarzania kredytów studenckich oraz podstawy umarzania całości lub części kredytu studenckiego za ukończenie studiów z dobrym wynikiem, a także wynikające z trudnej sytuacji życiowej absolwenta, z trwałej niezdolności do pracy lub braku prawnych możliwości dochodzenia roszczeń. Doprecyzowuje więc w ramach upoważnienia ustawowego podstawy umorzenia kredytów wymienione w art. 10 ust. 2 w/w ustawy, wysokość umorzenia oraz wskazuje podmioty uprawnione do dokonania tej czynności. I tak zgodnie z ust. 12 § 15 umorzenia, lecz tylko wyłącznie w przypadku trudnej sytuacji życiowej, dokonuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wprowadzenie w tym zakresie, jako wyjątku, trybu administracyjnego i podejmowanie decyzji przez ministra było konieczne, gdyż "skutki finansowe umorzenia kredytu pokrywane są ze środków publicznych i banki nie ponoszą ryzyka finansowego z tego tytułu. W konsekwencji uprawnienie banku do samodzielnego decydowania o umorzeniu kredytu, z powodu trudnej sytuacji życiowej kredytobiorcy z jego refundacją przez Fundusz (§ 14 ust. 4 i 7 rozporządzenia) niosłoby za sobą niebezpieczeństwo automatycznego przeniesienia ryzyka kontraktowego z banku na Fundusz, bowiem zawsze łatwiejsze byłoby zaspokojenie interesu banku-wierzyciela ze środków publicznych Funduszu, niż dochodzenie ich od dłużnika-studenta. Wydatkowane na ten cel środki publiczne pozostawałyby poza kontrolą. W pozostałych sytuacjach po spełnieniu określonych ustawą i rozporządzeniu warunków o umorzeniu kredytu studenckiego decyduje bank, który go przyznał. Zatem żądanie skarżącej dotyczące wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzji o umorzeniu kredytu studenckiego z powodu osiągnięcia dobrych wyników ukończenia studiów doktoranckich (§ 15 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia) nie znajduje oparcia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa Wobec powyższego organ administracji nie mógł w tej sprawie wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż nie miał do tego podstawy prawnej, ponieważ żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa. Z tego samego powodu organ nie mógł także umorzyć postępowania. Reasumując, konsekwencją powyższego jest to, że nie można organowi przypisać w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie mógł wydać żądanego przez skarżącą aktu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.