II GSK 580/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 494/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz M. B. 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjna wyrokiem, wojewódzki Sąd Administracyjny w B., oddalił skargę M. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej przyznanej w pomniejszonej wysokości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że M. B. 17 kwietnia 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności środowiskowej na rok 2009, w którym zadeklarował pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.2 międzyplon ozimy o powierzchni 50,17 ha. W gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu, w ramach której stwierdzono zawyżenie powierzchni na zadeklarowanych do płatności działkach A, B, C. M. B. złożył zastrzeżenie do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych zarzucając niestaranne przeprowadzenie kontroli i przedstawił wyniki własnych pomiarów działek nr [...] i [...]. Kierownik Biura Powiatowego AMiMR w B., opierając się na wynikach kontroli na miejscu, decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] przyznał M. B. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W odniesieniu do powyższej decyzji M. B. powołał się na wykonane na jego zlecenie przez G.-I. pomiary geodezyjne spornych działek. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy oparto się na wynikach kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej 24 marca 2010 r. W jej wyniku stwierdzona została nieprawidłowość polegająca na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności, tj. 50,17 ha w stosunku do stwierdzonej w drodze kontroli, tj. 48,14 ha organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie mogą być uwzględnione wyjaśnienia zawarte w odwołaniu i dołączone karty z wyrysowanymi działkami ewidencyjnymi i zaznaczoną powierzchni upraw. Podkreślił też, że ustalając stan faktyczny sprawy przeanalizowano cały materiał dowodowy, w szczególności oparto się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej przez wykwalifikowany i doświadczony zespół kontroli, który jest merytorycznie przygotowany w zakresie kwalifikowania powierzchni działek rolnych dokonujący pomiaru przy użyciu wyspecjalizowanego sprzętu i urządzeń odpowiadających normom krajowym i unijnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik M. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. Art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) – poprzez nieuwzględnienie dowodu w postaci przedstawionych przez skarżącego sporządzonych przez uprawnionego geodetę wyrysów działek ewidencyjnych z zaznaczoną powierzchnią upraw. II. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem części dowodów dotyczących wielkości obszaru, od którego uzależniona jest wysokość płatności rolnośrodowiskowej. III. Art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006 w zakresie wprowadzenia kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie. IV. Art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 2 rozporządzenia nr 1975/2006 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich – poprzez ich niezastosowanie. V. Pkt 5, 3, 2 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 w zakresie nieprawidłowego zastosowania kryteriów dostępu do dofinansowania. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i skierowanie sprawy do postępowania przed organem pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i skierowanie sprawy do postępowania przed organem drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia stanowisko organów ARiMR, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 skarżący zadeklarował zawyżoną powierzchnię całkowitą działek rolnych A, B i C. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, iż wyników kontroli na miejscu nie podważają dowody przedstawione przez skarżącego twierdząc, że M. B. w toku postępowania przed organami dwukrotnie przedkładał różniące się od siebie pomiary spornych działek rolnych. Według pomiarów dokonanych przez samego skarżącego przedłożonych wraz z zastrzeżeniami do raportu z czynności kontrolnych powierzchnia użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] wyniosła 18,70 ha, natomiast na działce nr [...] – 15,40 ha. Z kolei przedłożone wraz z odwołaniem pomiary dokonane przez geodetę (nie oznaczone datą ich dokonania) określały powierzchnię upraw: na działce ewidencyjnej nr [...] – 18,68 ha, na działce nr [...] – 15,76 ha oraz na działce nr [...] – 15,15 ha. Nadto Sąd uznał, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do dowodu przedłożonego wraz z odwołaniem (został on włączony do akt sprawy), jednakże nie uznał przedstawionych w nim wyników pomiaru powierzchni działek rolnych. W ocenie Sądu nie można także skutecznie zarzucać organom, iż nie rozważyły możliwości zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 gdyż skarżący w toku postępowania nie wykazywał, że nie jest winien nieprawidłowości, nie wynikało to również z zebranych dowodów. W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – w zakresie w jakim organ administracyjny nie dokonał oceny części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo iż w świetle przedstawionego przepisu zobowiązany był do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; b) art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – w zakresie w jakim organ administracyjny nie wyjaśnił wszystkich, budzących wątpliwości, okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; c) art. 62 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia zasady współzależności, modyfikacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 479/2008 w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności o odniesieniu do działu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich – w zakresie w jakim organ administracji wyliczył skarżącemu sankcję w postaci zmniejszenia płatności o dwukrotność różnicy miedzy powierzchnią gruntów zadeklarowaną przez skrzącego a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli, bez uprzedniego zbadania, czy zastosowanie obniżki jest dopuszczalne, biorąc pod uwagę treść przedstawionego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał oceny materiału dowodowego, mimo niedokonania tej oceny przez skarżącego. Według oceny zawartej w uzasadnieniu nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie stosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w kontekście ciążącego na organach administracyjnych obowiązku stania na straży praworządności wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W podstawach niniejszej skargi kasacyjnej skarżący przedstawił zarzut naruszenia przepisów postępowania twierdząc, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, iż organ administracyjny nie dokonał oceny części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mimo że w świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zobowiązany był wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Oceniając ten zarzut jako trafny należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 powołanej wyżej ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, mają zastosowanie przepisy k.p.a., chyba że przepisy powołanej ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego tekstu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Jak z powyższego wynika sytuacja procesowa strony w zakresie dowodzenia w postępowaniu w sprawie płatności uległa modyfikacji, w stosunku do modelu przyjętego w k.p.a., według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Strona w postępowaniu w sprawie płatności została bowiem zobligowana do współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy na mocy przepisów szczególnych na stronie spoczywa ciężar udowodnienia określonych okoliczności, to organ jest zwolniony z obowiązku realizowania zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie w sprawie, należy do organu, który jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Zasada prawdy materialnej znajduje rozwinięcie w treści przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy na podstawie analizy uzasadnień decyzji organów administracyjnych obu instancji, że pomimo złożenia przez skarżącego dowodów w postaci jego własnych pomiarów działek gruntów a także pomiarów geodety dokonanych na zlecenie skarżącego, dowody te – określone przez Sąd I instancji jako włączone do akt sprawy – nie zostały przez organy ocenione. "Włączenie do akt" dowodu naprowadzonego przez skarżącego nie spełnia jednak wymogu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Rozpatrzenie materiału dowodowego jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, wymaga dokonania jego oceny pod względem jego wiarygodności i porównania z innymi dowodami w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, to Sąd I instancji dokonał oceny materiału dowodowego, wskazał jakie braki zawierają dowody zgłoszone przez skarżącego. Działanie takie należy ocenić jako nieprawidłowe, bowiem sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy in merito, dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanych przez organ administracyjny, w których został zawarty materiał faktyczny i dowodowy. Nie oznacza to jednak, że dokonuje jego oceny w sytuacji gdy organ tego nie uczynił. Zaznaczyć należy, że ocena dowodów wniesionych przez skarżącego sprowadzała się do stwierdzenia cyt. "nie mogą być one uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, gdyż organ ustalając stan faktyczny sprawy przeanalizował cały materiał dowodowy, w szczególności oparł się na wynikach z kontroli na miejscu..." Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W niniejszej sprawie skarżący takich wyjaśnień dokonał po kontroli w związku z tym niezasadne jest zastosowanie wskazanego powyżej przepisu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.