I OSK 536/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1053/10 w sprawie ze skargi E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/10 oddalił skargę E. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku E. i A. C. (dalej powoływani jako skarżący), decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że skarżący żądają stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. w stosunku do której prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 62/09 oddalona została skarga E. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy tę decyzję. Sąd oddalając skargę nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem zasad procesowych określonych w K.p.a. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy wyżej wymienioną własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dokonując kwalifikacji zgłoszonego przez skarżących żądania uznało za niedopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie przekształcenia, ponieważ sąd administracyjny dokonał jednoznacznej oceny zgodności powołanej decyzji z prawem. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sąd I instancji przywołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OPS 6/09, wskazując że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Taka sytuacja ma – zdaniem Sądu I instancji – miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ w powołanym wyroku z dnia 25 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, której unieważnienia obecnie żądają skarżący jest prawidłowa. Sąd I instancji wskazał, że zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności są w zasadzie tożsame z ich argumentacją wyrażoną toku postępowania zakończonego powołanym wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. Dlatego też decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli skarżący zarzucając przedmiotowemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odpowiada przepisom prawa, w sytuacji gdy z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 156 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, - art. 171 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej wykluczająca uznanie decyzji za nieważną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że unieważnienie decyzji nie jest wykluczone w przypadku uprzedniego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny na tę decyzję. Przyjęcie takiego stanowiska jak w orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 pozbawia stronę możliwości wzruszenia wadliwej decyzji. W przedmiotowej sprawie ma to szczególne znaczenie, ponieważ strona od początku kwestionuje konstytucyjność przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji o odmowie przekształcenia. Ponadto przyczyny wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na żadnym etapie postępowania tak przed organami jaki sądami administracyjnymi nie stanowiły przedmiotu rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; względnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez nakazanie wszczęcia postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2008 r. Zatem istota sprawy dotyczyła wyłącznie kwestii, czy organ administracji w takiej sytuacji procesowej powinien rozpoznać żądanie, co do istoty, a więc zbadać, czy wskazana przez stronę decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też wobec prawomocnego oddalenia skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności organ administracji ma zamkniętą drogę do weryfikacji tej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 134 oraz art. 171 P.p.s.a. Sąd I instancji uwzględnił bowiem jednoznaczne stanowisko wynikające z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. stwierdzającej, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.". Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł więc, że składniki oceny prawnej zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 62/09 co do niedopuszczalności przekształcenia nieruchomości i prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. czynią żądanie skarżących niedopuszczalnym, bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej, prowadząc po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania wydana na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. była zatem prawidłowa. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a wyjaśnić należy, że skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., to nie sposób uznać za prawidłowy zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji z przyczyny określonej w art. 156 K.p.a. Tak sformułowany zarzut zdaje się potwierdzać stanowisko strony skarżącej, upatrującej w postępowaniu nadzorczym instrumentu do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2008 r. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji wyrok oddalający skargę stron jest zgodny z prawem, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.