I SA/Łd 1191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 257,- (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 1191/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r. B. Sz. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o rozłożenie na raty zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz o umorzenie odsetek od tych zaległości. We wniosku wskazał, że łączna kwota zaległości na dzień 8 grudnia 2009 r. wynosiła 120.799 zł, w tym należność główna ok. 43.900 zł, odsetki za zwłokę ok. 71.300 zł, koszty egzekucyjne ok. 5.400 zł, których spłata wraz z odsetkami za zwłokę w obecnej sytuacji materialnej i życiowej przerasta jego możliwości. Podniósł, że wraz z żoną w 1996 r. adoptował dwoje chorych dzieci. Syn wymaga szczególnej opieki, długotrwałego leczenia absorbującego czas i koszty (wirusowe zapalenie wątroby typu C, ADHD, opóźnienie intelektualne, niedosłuch, przepuklina pachwinowa). Powyższe spowodowało brak kontroli w firmie wnioskodawcy nad pracownicami, co doprowadziło do bardzo znaczących ubytków w towarze oraz do spadku liczby klientów. Powodem spadku dochodów w sklepie było również otwarcie w pobliżu nowego, dużego, wielosklepowego pawilonu handlowego. Wyjaśnił, że do listopada 2009 r. żona przebywała na zasiłku opiekuńczym (z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem M.) wypłacanym przez MOPS w T.. Wnioskodawca podał, że z uwagi na trudną sytuację materialną i wszystkie kłopoty, od kilku lat leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego z powodu nawracających depresji; w 2008 roku, po kilkumiesięcznej chorobie, przeszedł operację kręgosłupa i do kwietnia 2009 r. miał przyznane świadczenie rehabilitacyjne. Do wniosku skarżący załączył dokumenty, z których wynika, że korzystał wielokrotnie z pomocy publicznej, z uwagi na ciężką sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wnioskowanych należności. W ocenie organu pierwszej instancji brak było podstaw do umorzenia zaległości, albowiem sytuacja majątkowa skarżącego pozwala na regulowanie wymienionych zobowiązań. Organ podkreślił, iż decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia 26 maja 2010 r. B. Sz. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż organ w sposób nienależyty przeanalizował przesłanki z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz zawarte w Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku B. Sz. podniósł, że stan faktyczny wskazuje, iż obciążenie go obowiązkiem zapłaty odsetek z tytułu zaległości składkowych spowoduje pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na dzień dzisiejszy nie jest bowiem w stanie zaspakajać podstawowych potrzeb życiowych swoim dzieciom i żonie. Podniósł, iż jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, posiada dwójkę dzieci, przy czym starsze dziecko jest osobą niepełnosprawną, co generuje znaczne koszty po stronie skarżącego. Wskazał, iż wielokrotnie korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., który przyznawał skarżącemu i jego rodzinie zasiłki celowe oraz innego rodzaju pomoc finansową. Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przyznał, że aktualna sytuacja finansowa rodziny skarżącego - spowodowana pozostawaniem bez pracy wnioskodawcy i jego żony, utratą przez żonę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, posiadaniem na utrzymaniu uczących się dzieci, a także koniecznością ponoszenia wydatków na leczenie i spłatę zobowiązań wobec innych wierzycieli - jest trudna. Jednakże w ocenie organu sytuacja życiowa i materialna w jakiej znajduje się skarżący i jego rodzina nie powoduje, iż mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością należności. Tym samym w opinii organu B. Sz. nie spełnia przesłanek zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co uniemożliwia umorzenie wnioskowanych zaległości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z uwagi na uznaniowość decyzji umarzającej należności z tytułu składek, postanowił odmówić umorzenia należności pomimo, iż skarżący wykazał, że ich opłacenie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że orzeczenie o niepełnosprawności nie uniemożliwia skarżącemu całkowicie podjęcia pracy. Również w odniesieniu do żony B. Sz. nie można jednoznacznie stwierdzić, że rzeczywiście nie ma szans na znalezienie zatrudnienia. Z kolei posiadanie przez skarżącego zobowiązań wobec innych wierzycieli pozostaje, w ocenie organu, bez wpływu na stanowisko Zakładu w przedmiotowej sprawie, ponieważ każdy wierzyciel ma prawo, a co więcej obowiązek egzekwowania swoich wierzytelności. Organ zauważył, iż oświadczenie wnioskodawcy co do faktycznych dochodów rodziny jest nierzetelne i rodzi wątpliwość, że rodzina może posiadać dodatkowe dochody. Dalej organ podał, iż w wyniku ponownej oceny uznano również, że nie mogą zostać uwzględnione jako przesłanki przemawiające za umorzeniem należności podniesione przez skarżącego okoliczności, że przyczyną powstania zadłużenia był brak kontroli nad pracownikami, co doprowadziło do znaczących ubytków w towarze w sklepie oraz konkurencja w postaci otwarcia w pobliżu wielobranżowego pawilonu handlowego, ponieważ stosownie do obowiązujących przepisów, to płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganie dochodów czy też ponoszenie strat. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył B. Sz., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podał, iż organ w sposób nienależyty przeanalizował przesłanki, których występowanie pozwala na umorzenie zaległości. W opinii skarżącego jego sytuacja materialna i osobista jest bardzo trudna. Skarżący podniósł, iż jest bezrobotny i nie posiada prawa do zasiłku. Żona również jest osobą bezrobotną. Trudności w znalezieniu pracy, wynikają przede wszystkim z faktu, iż B. Sz. jest osobą niepełnosprawną, której stopień niepełnosprawności został stwierdzony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Ł. w dniu [...] roku. Podniósł, iż ma dwoje dzieci w wieku 14 i 17 lat, przy czym starsze dziecko jest osobą niepełnosprawną. Choroba syna wymaga olbrzymiego nakładu finansowego i czasowego, bowiem syn wymaga stałego leczenia i rehabilitacji. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie był w stanie swoim dzieciom zapewnić podstawowych potrzeb życiowych w szczególności w postaci pełnego wyżywienia, na rzecz małoletniego syna M. została przyznana pomoc z MOPS w T. w formie zakupu posiłku przez pięć razy w tygodniu. Podobnie wobec jego żony i córki MOPS przyznał okresowo zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności w kwocie po 150 zł. W ramach podstawowej egzystencji życiowej skarżący zobowiązany jest ponosić wydatki w kwocie 504 zł miesięcznie, na które składają się energia, gaz, woda, opał, podatki. Zważywszy na brak dochodów wydatki regulowane są z opóźnieniem. Ponadto skarżący wskazał, iż zobowiązany był do zaciągnięcia pożyczki, celem spłaty powyższych należności. Podobne zobowiązania ciążą na nim z tytułu kredytu zaciągniętego na zakup sprzętu rehabilitacyjnego niezbędnego do egzystencji małoletniemu synowi. Wobec B. Sz. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego z nieuregulowanych należności z tytułu zobowiązań powstałych w ramach prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wymienione zobowiązania wynoszą ok. 15.000 zł. Zadłużenie z tytułu odsetek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na dzień wydania decyzji w przedmiocie umorzenia wynosi 71.126 zł. Kwota główna zadłużenia natomiast to ok. 44.000 zł. Trudno zatem według skarżącego, w świetle powyższego, stwierdzić na jakiej podstawie organ administracji, uznał iż w przedstawionym stanie faktycznym brak jest przesłanek do umorzenia należności w postaci odsetek za zwłokę w spłacie składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję należało uchylić. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że przedmiotem sporu sądowoadministracyjnego jest decyzja podjęta w trybie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która powinna być oparta na tzw. uznaniu administracyjnym. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2, jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako k.p.a. ), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podnieść trzeba również, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy rozpoznające wniosek B. Sz. o umorzenie wnioskowanych składek, orzekły nie w sposób uznaniowy lecz dowolny, co uniemożliwiło prawidłowe przeanalizowanie sytuacji życiowej i materialnej skarżącego oraz wydanie właściwego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skoro organy podatkowe w zaskarżonej decyzji sugerują, iż oświadczenie skarżącego co do faktycznych dochodów rodziny jest nierzetelne i rodzi wątpliwość, że rodzina może posiadać dodatkowe dochody, to w takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu ustalenia rzeczywistego aktualnego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony, a tym samym jej możliwości płatniczych. W tym kontekście stwierdzenia organu, iż sytuacja majątkowa skarżącego pozwala na spłacanie zaległych składek są niewystarczające. Co prawda, z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak pamiętać trzeba, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie, zwłaszcza w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie organ kwestionuje wiarygodność oświadczeń składanych przez stronę. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2007 roku, sygn. akt V SA/Wa 352/07, Lex nr 334121). Dopiero bowiem prawidłowo zebrany materiał dowodowy da pełną możliwość oceny sytuacji majątkowej skarżącego, a co za tym idzie pozwoli przeanalizować czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia zaległych składek. Wskazać także należy, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji argument, iż skarżący bądź jego żona w bliżej nie określonej przez organ przyszłości, będzie mógł podjąć zatrudnienie i spłacić zaległe składki. Podkreślić wszak należy, iż organ badając przesłanki umożliwiające wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości powinien odnieść się do aktualnej sytuacji majątkowej i życiowej strony postępowania. Badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2937/07, Lex nr 306925). Racje także należy przyznać skarżącemu, który wskazał w skardze, iż zobowiązanie skarżącego do zapłaty należności wobec Zakładu spowoduje konieczność wystąpienia przez niego po materialną pomoc od państwa, w większym zakresie, niż dotychczas. W związku z tym zobowiązanie skarżącego do uregulowania należności w postaci odsetek za zwłokę w spłacie, będzie skutkowało nie tylko naruszeniem interesu skarżącego, ale w dalszej konsekwencji doprowadzi również do naruszenia interesu państwa. Trafnie w tym kontekście skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267), w którym wskazano, iż sytuacja w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela i jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny, a zwłaszcza sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę. Jeśli zaś uzna, iż przedstawione przez skarżącego informacje i dokumenty są niewystarczające, podejmie kroki w celu ich uzupełnienia. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien też być przez organ należycie oceniony. Nie wystarczy tylko wskazanie jakie dokumenty zostały w postępowaniu zgromadzone. Dopiero bowiem wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia właściwej decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Sz.Ch.