II SA/Gl 728/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu [...]r. Rada Miejska S. podjęła uchwałę nr XL II/491/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta S. obręb [...] przy ul. [...], stwierdzając zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Jako podstawę prawną aktu organ gminy powołał przepisy art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 217 ze zm.). Powyższą uchwałę ogłoszono w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 92, poz. 1494 z dnia 24 maja 2010 r. i weszła w życie z dniem 25 czerwca 2010 r. Skargę na powyższą uchwałę doręczoną w dniu [...] r. Wojewoda [...] wniósł w dniu [...] r. domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu niezgodności z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru zarzucił, że wbrew stanowisku Rady Miejskiej, brak zgodności przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami studium, przyjętego uchwałą Nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. Wg ustaleń tegoż planu, tereny oznaczone symbolami: [...] – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ( § 9 uchwały ), [...]- zabudowa usługowa ( § 12 uchwały), oraz [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 10 uchwały) zostały bowiem zlokalizowane na obszarze, dla którego w studium miasta S. ustalono funkcję przemysłu. Natomiast teren oznaczony w planie symbolem [...]– tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej ( § 11 uchwały), położony jest na obszarze, na którym wg studium, przewidziano lokalizację terenów zieleni urządzonej. Tymczasem ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych ( art. 9 i art. 20 ust. 1 ustawy ). Nadto, na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, zobrazowano wyżej kwestionowane postanowienia, co skutkuje wadliwością części graficznej przedmiotowego aktu. W ocenie organu nadzoru, doszło również do istotnego naruszenia trybu uchwalenia aktu planistycznego, jako w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 30 listopada do 30 grudnia 2009 r., teren oznaczono symbolem [...]– tereny urządzeń gazownictwa, a następnie bez ponowienia procedury, dokonano zmiany jego przeznaczenia na symbol [...]– tereny zabudowy usługowej. Wreszcie, za niezgodną z prawem organ nadzoru uznał regulację, zawartą w § 5 pkt 6 uchwały. W przepisie tym pojęcie "powierzchnia terenu biologicznie czynna", zdefiniowano odmiennie niż w § 3 pkt 22 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 7, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Wojewody, powyższe naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały. Nadto, organ nadzoru domagał się zasądzenia od Gminy S. zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W ocenie Gminy, uchwalony plan miejscowy nie wprowadza zainwestowania na terenach wskazanych w studium do pozostawienia bez zabudowy, a przyjęte w planie zainwestowanie nosi charakter niniejszej uciążliwości niż wskazane w studium. Naturalnym czynnikiem jest bowiem wypieranie przemysłu z centrum i zastąpienie funkcją mieszkaniową, co przewidziano w zapisach studium. Wyjaśniono też, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, przewidziano jednostkę [...], a nie [...], zaś zmiana ta wprowadzona została już po uzgodnieniach planu i wynikała z faktu przeniesienia zakładu gazownictwa w inne miejsce. Omyłkowo też projektant dostarczył radnym wersję rysunku z uzgodnienia, gdzie zapisano jednostkę [...], co wyjaśniono na sesji Rady Miejskiej. Gdy zaś idzie o definicję pojęcia "powierzchnia terenu biologicznie czynna", wskazano że z uwagi na rozwiązania przyjęte w planie, nie przewidziano stosowania tarasów lub stropodachów z nawierzchnią ziemną w centrum miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, a podniesioną w niej argumentację i zarzuty należy w pełni podzielić. Z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tymczasem zasadnie wskazał organ nadzoru, że zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego poprzez uchwalenie planu niezgodnego z ustaleniami studium co do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolami [...] ( § 9 uchwały), [...] ( § 12 uchwały) i [...] ( § 10 uchwały) i [...] ( § 11 uchwały), Z mocy art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Aczkolwiek studium jest z założenia aktem elastycznym, określającym z jednej strony uwarunkowania ( część opisowa), a z drugiej kierunki zagospodarowania przestrzennego ( określenie polityki przestrzennej, czyli koncepcji rozwoju przestrzennego ), to jednak pewna część studium w postaci ustaleń, ma expressis verbis charakter wiążący przy sporządzaniu planów miejscowych. Będzie to zbiór wyselekcjonowanych ustaleń studium spośród spraw przewidzianych w art. 10 ust. 2 ustawy, w tym m.in. określenie lokalnych zasad zagospodarowania ( vide : ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, C.H. Beck, W-wa 2005, str. 84-85). Godzi się też wskazać, że studium składa się z części tekstowej i graficznej ( rysunek studium ). Taki też układ ma uchwała Rady Miejskiej S. z dnia 28 września 2006 r. Nr XLIV/562/2006 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Teren, objęty planem miejscowym, w zapisach studium oznaczono jako [...] ( teren między ulicą C. i rzeką B. ), stwierdzając że są to tereny zagospodarowane w czytelnych ukształtowanych zgrupowaniach funkcjonalnych, wymagające nieznacznych przekształceń oraz starannego utrzymania. Na rysunku studium obszar objęty planem, oznaczono jako tereny przemysłowe, tereny zieleni urządzonej oraz śródmiejskie tereny usługowo-mieszkaniowe (vide: wyrys ze studium, dołączony do załącznika graficznego nr 1 planu miejscowego fragmentu Miasta S. obręb [...] przy ul. [...] ). Porównanie załączników graficznych studium i planu, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nie chodzi o nieznaczne przekształcenia terenu, co przewidziano w studium jako fazę ustaleń, mającą walor wiążący przy sporządzaniu planu miejscowego. W porównaniu z zapisami studium doszło co prawda do ograniczenia terenów przemysłowych poprzez wprowadzenie na części obszaru terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym ( wielorodzinnym i jednorodzinnym ) oraz usługowym, lecz istotne jest, że ograniczono także powierzchnię terenów zieleni urządzonej kosztem wprowadzenia zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W ten sposób doprowadzono do sytuacji, w której tereny obiektów produkcyjno – usługowych sąsiadują z terenami zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem w świetle ustaleń studium, tereny przemysłowe aczkolwiek zajmujące większy obszar, oddzielone były terenami zieleni urządzonej od terenów zabudowy mieszkaniowej. Taki stan rzeczy wbrew stanowisku Gminy, nie może być uznany za zgodność planu z ustaleniami studium. Zgodność taka na gruncie ustawy z [...] r. ma bowiem inny charakter niż brak sprzeczności na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji i jest dalej idącą niż "spójność" ( vide: wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1191/08, LEX nr 5182961 i z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 34/08, LEX nr 565688). Już z tych względów, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z powodu niezgodności ze studium zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Pozostałe zarzuty skargi uzasadniać mogły jedynie wyeliminowanie aktu w części, a mianowicie, co do terenu objętego symbolem [...] oraz co do zapisu § 5 pkt 6 uchwały. Aczkolwiek z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że do publicznego wglądu przedłożono projekt planu w wersji uchwalonej ( k. 171 akt ), to jednak nie budzi wątpliwości, że zmiana przeznaczenia tego terenu nastąpiła już po dokonaniu uzgodnień, wymaganych w świetle art. 17 pkt 6 ustawy. Wówczas rozważenia wymagałaby kwestia, czy naruszenie trybu (procedury planistycznej ) ma charakter istotny. Jednak rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma już znaczenia w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu administracyjnego, nie budzi jednak wątpliwości fakt, że zawarta w § 5 pkt 6 uchwały definicja "powierzchni terenu biologicznie czynnej", narusza regulację aktu powszechnie obowiązującego, a mianowicie przepis § 3 pkt 22 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakres planu miejscowego wyznacza przepis art. 15 ust. 2 ustawy oraz rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 6 cyt. rozp., ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać m.in. określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zatem brak podstaw prawnych do zawarcia w planie miejscowym definicji tego pojęcia, a zwłaszcza modyfikacji przepisu § 3 ust. 22 rozp. w sprawie warunków technicznych... Argumentacja Gminy zawarta w odpowiedzi na skargę, pozbawiona jest racji i nie mogła odnieść żadnego skutku. Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i weszła w życie, brak podstaw do orzeczenia o jej niewykonalności w trybie art. 152 w zw. z art. 61 § 3 cyt. ustawy. Nadto, mimo uwzględnienia skargi, brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku organu nadzoru do zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, jako że sprawa nie podlega wpisowi, zaś poniesienia innych kosztów Wojewoda nie wykazał ( art. 200, art. 205 i art. 209 tej ustawy ).