II SA/Po 579/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), Wójt Gminy P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) października 2007 r. wpłynął wniosek inwestorów – właścicieli nieruchomości G. i J. O. oraz dzierżawcy R. O., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty wolnostojącej, jednokondygnacyjnej dla umiejscowienia urządzeń do przerobu drewna w miejscu istniejących budynków drewnianych. Podczas przeprowadzonych, w dniu (...) października 2007 r., oględzin przedmiotowej nieruchomości, ustalono, że w trzech obiektach znajdujących się na nieruchomości, znajdowały się maszyny do obróbki i przerobu drewna. W związku z powyższym, pismem z dnia (...) listopada 2007 r., Wójt powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., że na działce nr (...)znajdują się obiekty, o które wnioskowali inwestorzy we wniosku z dnia (...) października 2007 r. Pismami z dnia (...) listopada oraz (...) lipca 2009 r. organ zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy na działce nr (...) w P. prowadzone jest postępowanie dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego wskazał, że dla dwóch obiektów (drewnianych), w których prowadzona jest działalności, prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a dla wiaty murowanej postępowanie administracyjne (bez określenia w jakiej sprawie). Mając na względzie powyższe ustalenia, organ zwrócił się do wnioskodawców z pytaniem, czy podtrzymują wniosek, o ustalenie warunków zabudowy z dnia (...) października 2007 r. G. i J. O., pismem z dnia (...) października 2009 r. wnieśli o jego wycofanie, natomiast strony postępowania – M. i R. K., złożyli zastrzeżenia, wskazując, że umorzenie postępowania w istocie zalegalizuje samowolę budowlaną, której dopuścili się wnioskodawcy oraz umożliwi dalsze nielegalne prowadzenie działalności gospodarczej na działce objętej wnioskiem. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane w piśmie z dnia (...) października 2009 r. W odpowiedzi Wójt Gminy P., pismem z dnia z dnia (...) listopada 2009 r. wskazał M. i R. K., że postępowanie w sprawie zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr (...), stanowi odrębne postępowanie toczące się przed organem, natomiast w sprawie samowoli budowlanej toczy postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. Wójt Gminy P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...). Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie uchylne decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2010 r., wydaną na skutek odwołania M. i R. K. W jego rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy wszystkie strony, które zainicjowały wniosek o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie wycofały wniosek. Pismem z dnia (...) lutego 2010 r. wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego złożył R. O. R. K. pismem z dnia (...) marca 2010 r. podtrzymał natomiast swoje dotychczasowe stanowisko o braku zgody na umorzenie postępowania administracyjnego. Wójt Gminy P., mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne uznał, że wobec wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez wszystkich inwestorów, postępowanie należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. K. argumentując, że zgodnie z art. 105 § 2 kpa, postępowanie nie może być umorzone, gdyż sprzeciwia się temu interes strony oraz interes społeczny. Wskazano, że działanie organów administracji publicznej wskazuje na obejście obowiązku uzyskania zgody skarżących na umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w sprawach, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane wyłącznie na wniosek, w sytuacji, gdy jedyny wnioskodawca go cofa, organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, zaś postępowania ulega umorzeniu. Podkreślono, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być prowadzone z urzędu. W konsekwencji cofnięcie wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Dodatkowo wskazano, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że umorzenie postępowania w przypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu M. i R. K., wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa, jak również naruszenie art. 105 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie interesu stron postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące samowoli budowlanej oraz samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, jakiej dopuścili się wnioskodawcy. Podkreślono, że na fakt powyższy wskazał sam Wójt Gminy P. w decyzji z dnia (...) marca 2010 r. Tym samy, w opinii skarżących, umorzenie postępowania powoduje, wbrew stanowisku Kolegium, że dalsze funkcjonowanie zakładu jest sprzeczne z logiką i prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Wójt Gminy P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...). Istotą zawisłego sporu w niniejszej sprawie stanowi wykładnia przepisu art. 105 kpa. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: § 1, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania oraz § 2 wskazującego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tym samym redakcja przepisu art. 105 kpa daje podstawy do rozróżnienia między obligatoryjnym umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz fakultatywnym umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 kpa. Obligatoryjne umorzenie występuje gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Z bezprzedmiotowością mamy w szczególności do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji. Podkreślenia równocześnie wymaga, że art. 105 § 1 kpa przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Art. 105 § 2 kpa odnosi się natomiast, do umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w przypadku biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku inicjującego postępowanie, art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 04 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 836/09, LEX 555530). Tym samym, w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, w sytuacji, gdy wnioskodawca wniosek cofa, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, ze zgodnie z art. 52 ust. 1 z związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wszczęte z urzędu. Stąd wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi materialnoprawną podstawę postępowania. Jego cofnięcie powoduje, że w sprawie odpada jeden z elementów, których istnienie jest kluczowe dla bytu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji brak wniosku powoduje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, a postępowanie winno zostać umorzone. Równocześnie podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania wymaga założenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Tym samym poza wnioskodawcą (wnioskodawcami) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron, nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Ich udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością, albo należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stąd umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu ich terenu, a co za tym idzie nie wpływa na ich interes prawny. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia ewentualnej, dokonanej już zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem możliwości samodzielnego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku stwierdzenia, że doszło do faktycznej zmiany zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ewentualnego wydania decyzji merytorycznej, która prowadziłaby do zalegalizowania dokonanej zmiany zagospodarowania terenu. W tym miejscu wskazać jednakże należy, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia właściwy organ administracji publicznej do podjęcia stosownych działań, w przypadku stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że skutkiem procesowym cofnięcia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowość postępowania, prowadząca do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu, skoro przedmiotowe postępowanie mogło zostać wszczęte i prowadzone oraz zakończone decyzją merytoryczną wyłącznie na wniosek, to brak wniosku wywołał stan bezprzedmiotowości postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. . /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska