II SA/Sz 966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2000 r., Nr 11, poz. 968 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. B. grzywnę w kwocie [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. polegającego na wykonaniu decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego – tablicy reklamowej o wymiarach [...]x[...] cm zainstalowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], jako [...] od strony budynku [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. B. złożył od niego zażalenie, wnosząc przy tym o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko R. B. podniósł, ze decyzją z dnia [...] r. został nałożony jeden nakaz rozbiórki [...] tablic reklamowych. Organ pierwszej instancji bezpodstawnie na podstawie decyzji określającej jeden tylko obowiązek wydał [...] tytułów wykonawczych, a następnie [...] postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem składającego zażalenie tym samym organ naruszył art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upoważniający organ pierwszej instancji do nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jednorazowo. Ponadto organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia w faktycznej wysokości [...] zł z tytułu niewykonania jednego obowiązku dotyczącego [...] urządzeń skarżącego objętych jedną decyzją przekroczył granice uznania administracyjnego przy miarkowaniu wysokości grzywny. Ponadto R. B. wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, bowiem obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. jest niemożliwy do wykonania, gdyż według jego wiedzy żadne z urządzeń, którego dotyczy decyzja nie istnieje już na nieruchomości objętej decyzją, a urządzenia reklamowe zostały zastąpione innymi urządzeniami usytuowanymi w innych miejscach. W tych okolicznościach, zdaniem R. B., bezpodstawnie organ nałożył grzywny w celu wykonania obowiązku, którego wykonać już nie może. Dodatkowo, w ocenie składającego zażalenie, w toku postępowania egzekucyjnego organ nie uczynił żadnych procesowych ustaleń w przedmiocie wyjaśnienia, czy obowiązek został wykonany oraz czy możliwe jest jego wykonanie wobec zmiany urządzeń reklamowych. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czyli wykonania nakazu rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego, zainstalowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], jako [...] od strony budynku sklepu [...]. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego nietrafny jest zarzut strony, że organ pierwszej instancji wydał jedną decyzję, w której nakazał rozbiórkę [...] urządzeń reklamowych. Organ powiatowy, prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie postawionych urządzeń reklamowych na przedmiotowym terenie, o nakazie rozbiórki każdego z nich orzekł odrębną decyzją. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej organ pierwszej instancji, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upomnieniem z dnia [...] r. wezwał inwestora do wykonania przedmiotowego obowiązku. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 121 cytowanej ustawy i nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, wykonania nakazu rozbiórki. Zobowiązany z kolei może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. W oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. organ odwoławczy ustalił, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy decyzja nie zostało zlikwidowane, wbrew argumentacji zażalenia. Podobnie nie stwierdzono, aby objęte rozbiórką reklamy zostały zastąpione innymi, usytuowanymi w innych miejscach, jak to podnosił skarżący. W ocenie organu odwoławczego takie postępowanie wskazuje na lekceważący stosunek do organów państwa i obowiązujących przepisów prawa. Inwestor natomiast ma świadomość, że lokalizacja wolnostojących urządzeń reklamowych wymaga zgody właściwego organu, podobnie jak usytuowanie ich na działce nr [...] jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionując powyższe postanowienie R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc przy tym o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że prawdą jest, jak wskazuje organ odwoławczy, że zarzut zażalenia odnoszący się do wydania [...] tytułów wykonawczych na podstawie jednej decyzji administracyjnej był chybiony, bowiem faktycznie organ pierwszej instancji wydał [...] decyzji nakazujących rozbiórkę [...] kolejnych urządzeń reklamowych. Skarżący jednak, do czasu otrzymania zaskarżonego postanowienia nie miał wiedzy i świadomości, iż takie decyzje poza jedną z dnia [...] r. Nr [...], zostały wydane. W czasie, gdy wraz z pełnomocnikiem przeglądał akta sprawy organ pierwszej instancji okazał skarżącemu jedynie akta dotyczące decyzji z dnia [...] r. Nr [...], nie wspominając o wydaniu innych decyzji i innych toczących się postępowaniach, która to okoliczność zdaniem skarżącego jest istotna, gdyż w sprawie jednej z decyzji skarżący złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że równolegle toczy się postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt [...] zainicjowane jego skargą na postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. R. B. wskazał, że po uzyskaniu wiadomość o wydaniu decyzji wobec wszystkich [...] urządzeń reklamowych, których również nie otrzymał, wskutek przesłania ich przez organ pierwszej instancji na nieaktualny adres, niezwłocznie wystąpił o ich doręczenie celem złożenia stosownych odwołań. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, że w jego ocenie organ pierwszej instancji bezpodstawnie wydał w sprawie jednego zamierzenia budowlanego [...] decyzji nakazujących rozbiórkę, a w konsekwencji [...] postanowień nakładających grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Zdaniem skarżącego w przypadku zespołu reklam wolnostojących traktowanie ich jako odrębnych inwestycji, biorąc pod uwagę ich układ i powiązanie funkcjonalne jest nieporozumieniem i narusza art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącego organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z tytułu niewykonania jednego obowiązku dotyczącego jednego urządzania przekroczył granice uznania administracyjnego przy miarkowaniu wysokości grzywny. Ustalenie zaś grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej ustawowej wysokości stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego i jest nieproporcjonalne do obowiązku nałożonego na stronę. Skarżący podniósł, że podtrzymuje zarzut, iż ustalona grzywna ma jedynie znaczenie ekonomicznej szkody dla skarżącego, a nie dolegliwości współmiernej do nałożonego na stronę obowiązku. Końcowo skarżący wskazał, że podniesienie zarzutu "niemożliwości" wykonania decyzji, obligował zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji do kontroli zasadności tego zarzutu. Organ drugiej instancji uznając "a priori", iż zarzut podniesiony jest chybiony, bo wcześniej obowiązek nie został wykonany, naruszył art. 33 pkt 2 w zw. z art. 119 ustawy, bowiem organ nie skontrolował zasadności zarzutu wykonania obowiązku, a w toku postępowania przed organem drugiej instancji nie ustalił, czy obowiązek został wykonany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę oraz podniósł, że dla jednej sprawy dotyczącej rozbiórki [...] budowali reklamowych (błędnie kwalifikowanych jako urządzenia) prowadzono jedne akta. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wskazana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego orzeczenia doprowadziło do uznania przez Sąd, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę zainstalowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia wolno stojącego urządzenia reklamowego o wym. [...] x [...] cm, zlokalizowanego jako [...] od strony budynku [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W oparciu o wyniki kontroli z dnia [...] r. przeprowadzonej w toku postępowania ustalono, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ egzekucyjny, wobec stwierdzenia braku wykonania wskazanego wyżej obowiązku prawidłowo najpierw przesłał do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, wszczął postępowanie egzekucyjne stosownie do art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Zastosowany w rozpoznawanej sprawie środek egzekucyjny, czyli grzywna w celu przymuszenia została uregulowana w art. 119 ustawy. Stosownie do art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść powyższych przepisów wskazuje, iż ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zdaniem Sądu organy obu instancji miały powyższe zasady na uwadze dokonując wyboru powołanego środka egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku rozbiórki. Zasadą wynikającą z art. 121 § 1 ustawy jest, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). Wysokość grzywny została uregulowana w przepisie art. 121 § 2 ustawy, w myśl którego każdorazowo nałożona grzywna, w stosunku do osoby fizycznej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. O wysokości grzywny organ egzekucyjny orzeka w sposób uznaniowy co nie oznacza, że całkowicie dowolny, gdyż ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić (por. wyrok WSA z [...] r. sygn. akt [...]). Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim z mocy prawa powinności. Nadto wykonanie przez skarżącego obowiązku określonego w tytule wykonawczym skutkuje umorzeniem nieuiszczonych grzywien. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wystarczający wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 10.000 zł. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego, który czerpie zyski z urządzeń reklamowych objętych nakazem rozbiórki. A zatem jej wysokość winna być ustalona w kwocie przekraczającej spodziewane dochody. Kolejny zarzut skargi dotyczący nie otrzymania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego należy uznać za niezasadny. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy skarżący osobiście odebrał w dniu [...] r. skierowane do niego przez organ egzekucyjny upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego zainstalowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W tych okolicznościach, jako nie mające znaczenia dla niniejszego postępowania należy uznać, przywoływanie przez skarżącego innych orzeczeń Sądu podjętych na tle postępowania w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego. Zdaniem Sądu nie może być uwzględniony zarzut skarżącego dotyczący bezpodstawnego wydania w jego sprawie [...] decyzji nakazujących rozbiórkę urządzeń reklamowych, a w konsekwencji [...] postanowień nakładających grzywnę w celu przymuszenia, albowiem w postępowaniu egzekucyjnym organ nie jest uprawniony do badania decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie w toku którego wydano niniejsze rozstrzygnięcie przeprowadzone zostało prawidłowo. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.