IV SA/Po 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę Wojewoda W. decyzją z dnia [..] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S.z [..] r. znak [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie wsi C. Z. gm. S., składającej się z działki oznaczonej numerem geodezyjnym: [..] o pow. [..] ha, KW [..] stanowiącej własność K. Ż. zam. w C. Z.. Obydwie decyzje wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] r. reprezentant "A" S. A. z siedzibą w K. – J. wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 u.g.n. w związku z ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działki oznaczonej numerem geodezyjnym: - [..] o pow. [..] ha, KW [..], położonej w obrębie wsi C. Z. gm. S. stanowiącej własność K. Ż. oraz dokonania wpisu do księgi wieczystej. Jak wskazano, przedmiotowe ograniczenie dotyczy udzielenia zezwolenia na wybudowanie na nieruchomości słupa linii (słup [...]) oraz na założenie i przeprowadzenie napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV K-P w tym na podwieszenie przewodów, po trasie istniejącej linii 220kV P-K przeznaczonej do rozbiórki, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu w pasie technologicznym obejmującym pow. [...] ha. W toku postępowania ustalono, że złożony wniosek zawiera dokumenty wynikające z art. 124 u.s.g. Starosta S. działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 124 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) i art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2009 r. Nr 173, poz. 1219 ze zmianami) decyzją z dnia [..] r. orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie wsi C. Z. gm. S., składającej się z działki oznaczonej numerem geodezyjnym: [..] o pow. [..] ha, KW [..] - w obrębie pasa technologicznego o pow. [...] ha stanowiącej własność K. Ż., poprzez udzielenie "A" S. A. z siedzibą K. -J., zezwolenia na wybudowanie na nieruchomości słupa linii (słup [...]), oraz na założenie i przeprowadzenie napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV K-P w tym na podwieszenie przewodów, po trasie istniejącej linii 220kV P-K przeznaczonej do rozbiórki, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu w pasie technologicznym obejmującym pow. [...] ha. Przebieg linii przez opisaną nieruchomość określony został na mapach stanowiących załączniki do wniosku. 2. o prawie wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z przebudową linii elektroenergetycznej, a nadto w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii, 3. o zobowiązaniu "A" S. A. K. - J. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac o jakich mowa wyżej. Podkreślono przy tym, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za poniesione szkody. Przy czym, jak wskazano odszkodowanie powinno odpowiadać wartości szkód. Wyjaśniono też, że jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększy się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, 4. ostateczna decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. 5. o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta S. wskazał, że po analizie wniosku i dołączonych dokumentów ustalił, że budowa napowietrznej linii dwutorowej 400kV relacji K-P, na terenie województwa W. stanowi część przedsięwzięcia EURO 2012 i jest ważnym elementem przesyłowej krajowego systemu elektroenergetycznego, umożliwiając przesył energii elektrycznej z zespołu elektrowni P.-K. do W. węzła energetycznego. Ponadto, ma ona również zaspokoić zwiększone potrzeby odbiorców w trakcie rozgrywek turnieju piłkarskiego EURO 2012. W dalszej kolejności organ stwierdził, że inwestycja ta stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 2 u.g.n., a jej realizacja następuje zgodnie z ustaleniami Wojewody W. zawartymi w decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, polegającej na budowie napowietrznej linii dwutorowej 400 kV relacji K-P od słupa [...] (z wyłączeniem tego słupa) do słupa [...], między innymi na części nieruchomości położonej we wsi C. Z., gmina S. oznaczonej numerem geodezyjnym [..]. Starosta wyjaśnił, że do wniosku dołączono pisma i protokoły, z których wynika, że wnioskodawca podjął próbę przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rozmów i rokowań w sprawie ustalenia warunków wyrażenia przez niego zgody na wybudowanie na nieruchomości słupa linii (słup [...]) oraz na założenie i przeprowadzenie napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV K-P w tym na podwieszenie przewodów, po trasie istniejącej linii 220kV P-K przeznaczonej do rozbiórki, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu. Wyjaśniono jednak, że negocjacje okazały się bezskuteczne wobec braku zgody na założenie i przeprowadzenie spornej linii elektroenergetycznej na części nieruchomości. W świetle powyższego, organ prowadzący postępowanie w dniu [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działki nr [..] położonej we wsi C. Z.. Wskazano, iż w dniu [..] 2009 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego odbyła się rozprawa administracyjna, na której przedstawione zostały dokumenty, w oparciu o które wszczęto postępowanie. Organ wyjaśnił również, że na rozprawie poinformowano, że wnioskodawca przeprowadził rokowania o uzyskanie zgody na przeprowadzenie inwestycji na dowód czego przedstawił on dokumenty świadczące o chęci dojścia do porozumienia z właścicielem. Właściciel wraz z pełnomocnikiem oraz pełnomocnicy wnioskodawcy złożyli wówczas do protokołu oświadczenia: że właściciel nieruchomości K. Ż. twierdzi, iż rokowania prowadzone były jednostronnie i chaotycznie. Przedstawiony wyciąg z operatu szacunkowego jest nieczytelny dla właściciela, oparty na nieaktualnych danych rynkowych i błędnym zapisie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważono też, że nieprecyzyjnie określono posadowienie słupa na nieruchomości. Ustosunkowując się do tych zarzutów, pełnomocnicy wnioskodawcy wyjaśnili, że w dniu [...] 2009 r., właściciel składał pismo do inwestora niestety - jak zauważono - nie podpisane przez siebie. Wskazano również, że wyciągi z operatu przesłane zostały do właściciela we wrześniu 2008 r. i październiku 2008 r. oraz w lipcu 2009 r. Wyciągi te zawierały kwoty odszkodowania za posadowienie słupa [...] ze służebnością oraz kwotę odszkodowania bez służebności (str. 51) stąd - jak wyjaśniono - rozbieżności w danych. Podkreślono też, że osobiście przedstawiciel inwestora rozmawiał w sprawie podpisania umowy cztery razy i na tę okoliczność sporządzone zostały stosowne dokumenty. Podano również, że zaproponowano wydzielenie na koszt inwestora pasa technologicznego w celu obciążenia tylko wydzielonej działki, jednak w tej kwestii właściciel jest niezdecydowany. W uzasadnieniu decyzji I – instancyjnej organ wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania, na wniosek właścicieli nieruchomości z terenu Gminy S., odbyło się w dniu [...] 2010 r. spotkanie z przedstawicielami inwestora i wykonawcy. W wyniku tego spotkania, na którym obecny był również K. Ż. wraz z pełnomocnikiem strony również nie doszły do porozumienia i w konsekwencji wnioskodawca podtrzymał wniosek o wydanie decyzji. W dalszej kolejności podkreślono, że w dniu [...] 2010 r. zawiadomiono strony postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów do wydania decyzji. Właściciel nieruchomości skorzystał z powyższej możliwości i zapoznał się z dokumentami zebranymi do wydania decyzji. Następnie, w dniu [...] 2010 r. K. Ż. zwrócił się do inwestora z informacją, że wyraża zgodę na wejście oraz przesłał swój operat szacunkowy i – warunki - wyrażenia zgody. Ponownie, w dniu [...] 2010 r. właściciel nieruchomości złożył pismo przedstawiające przebieg rokowań i rozbieżności żądań stron. W związku z tym organ pismem z dnia [...] 2010 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie prowadzonych negocjacji z właścicielem nieruchomości. Pełnomocnik w piśmie z dnia [...] 2010 r. określił swoje ostateczne stanowisko i oświadczył, iż negocjacje z właścicielem zakończyły się negatywnie i wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. podtrzymuje. W świetle powyższego – jak wyjaśnił Starosta - organ uznał, że ponownie podjęte rokowania przez strony zakończyły się negatywnie. Podkreślono, że przed wydaniem decyzji rozważono zarówno interes inwestora, jak i słuszny interes samego właściciela, którego prawo do nieruchomości bez jego zgody ma być ograniczone i ustalono, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie, bowiem spełnia przesłanki zawarte w art. 124 u.g.n., tj.: zezwolenie następuje na wniosek wnioskodawcy; planowana inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.; wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w pkt 1 sentencji decyzji a dokumenty z przeprowadzonych rokowań dołączone zostały do wniosku. W przewidzianym ustawą terminie K. Ż. złożył odwołanie od decyzji Starosty S. domagając się uchylenia jej w całości oraz równocześnie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu, skarżący wskazał, że podtrzymuje jako zarzuty odwołania wszystkie swoje dotychczasowe uwagi i zastrzeżenia zawarte w pismach kierowanych do inwestora jak i do Starosty S. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia. W ocenie składającego odwołanie nieprawdą jest, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym z jego winy. K. Ż. podkreślił, że zawsze wyrażał zgodę na wejście na grunt, czego dowodem - w jego ocenie - było np. przyzwolenie na wykonywanie prac badawczych gruntów pod posadowienie słupa. Skoro, jak skarżący twierdzi, wyrażał on zgodę na wejście na grunt, przedstawiając równocześnie swoje propozycje dotyczące zawarcia ugody (wrzesień 2009 i luty 2010) to, w jego ocenie, brak jest podstaw do twierdzenia, że negocjacje z właścicielem zakończyły się wynikiem negatywnym. W odwołaniu skarżący podkreślił, że inwestor "wpadał bez uprzedzenia, narzucał tylko swoje stanowisko i żądał jego zaakceptowania wraz z niekorzystnymi zapisami w przedstawionych wzorach umów". K. Ż. podkreślił, że propozycje, które mu składano głęboko ingerowały w jego prawo własności i były dla niego bardzo niekorzystne. Skarżący zwrócił uwagę, że kwestią sporną były tylko odszkodowania za szkody trwałe i tymczasowe oraz: wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i związane z tym zapisy w treści umów i oświadczenia proponowanego przez inwestora. Wojewoda W. decyzją z dnia [..] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie, co nie oznacza jednak, że jest ono prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia praw właścicielskich, w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa inwestycja została ujęta w pkt. 56 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 8, poz. 52) - jako Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji poznańskiej". Wskazano też, że rozporządzenie to zostało poprzedzone (wskazanym przez inwestora we wniosku) rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 stąd też, jak podkreślono, inwestycja ta podlega reżimowi ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r.,73, poz. 1219 ze zm.). Oznacza to, jak również wyjaśniono, iż wszystkie decyzje administracyjne wydane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012 podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ wskazał, że wobec nieuregulowania w ww. specustawie (tzw. ustawie o EURO) kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanych z realizacją przedsięwzięć EURO 2012, zastosowanie ma ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda wyjaśnił, że celem publicznym, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest m.in.: budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W dalszej kolejności wskazano, że w myśl art. 124 ust 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach nie stanowiących jego własności, nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może zgodnie z art. 124 ust. 2 tej ustawy wystąpić do organu administracji publicznej o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Podkreślono, że decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. zastępuje zgodę właściciela na wejście w teren. Organ odwoławczy wskazał ponadto na konieczność ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podkreślono też, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. W ocenie Wojewody zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż negocjacje inwestora z właścicielem nieruchomości odbyły się i zakończyły wynikiem negatywnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniach [..] 2008 r. oraz [...] 2008 r. odbyły się negocjacje między przedstawicielem inwestora a właścicielem działki stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania, które nie doprowadziły jednak do uzgodnienia stanowisk. Wskazano, że strony nie doszły do porozumienia - co do wysokości kwoty odszkodowania - z tytułu wyrażenia zgody na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz ustanowienia na nieruchomości służebności gruntowej. Ustalono, że podczas negocjacji z [...] 2008 r. inwestor zaproponował właścicielowi odszkodowanie z tytułu realizacji budowy i związanego z tym zmniejszenia wartości nieruchomości, a także ustanowienia służebności gruntowej w wysokości [...] zł. Właściciel wyraził zgodę na powyższą propozycję, jednak pod warunkiem, że kwota odszkodowania wyniesie [...] zł. Następnie wskazano, że podczas kolejnej próby negocjacji, która odbyła się [...] 2008 r. (po piśmie inwestora z [...] 2008 r.) K. Ż. nie zgodził się też na propozycję inwestora co do odszkodowania w wysokości [...] zł, albowiem – jak wyjaśnił – kwota ta jest zbyt niska i nie odzwierciedla realnej utraty wartości gruntu z tytułu usytuowania słupa [...]. Wojewoda zauważył jednak, że kwota ta jest wyższa niż ta, która została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (oszacowana wartość służebności gruntowej i odszkodowanie za lokalizację słupa wyniosło [...] zł). Organ odwoławczy wskazał też, że w pismach z [..] 2009 r. oraz [...] 2009r. inwestor zaproponował za wyrażenie zgody i przeprowadzenie przez nieruchomość przedmiotowej inwestycji jednorazowe odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości w wysokości [...] zł ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak K. Ż. w pismach z [...] 2009 r. oraz [...] 2009 r. oświadczył, że nie zgadza się na proponowane warunki, albowiem suma jest dla niego niestaysfacjonująca. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda W. wyjaśnił, iż negocjacje uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym gdy właściciel nie odpowiada na zaproszenie do rokowań, sprzeciwia się wyrażaniu zgody na dokonanie określonej inwestycji albo też obie strony (inwestor i właściciel) stawiają sobie wzajemnie warunki niemożliwe do przyjęcia przez którąkolwiek z nich. W ocenie organu II instancji wskazany w odwołaniu zarzut nieprawidłowego prowadzenia negocjacji między stronami okazał się niezasadny. Zauważono też, że ustawodawca zobowiązał właściciela nieruchomości do każdorazowego jej udostępnienia inwestorowi realizującemu cel publiczny w zakresie niezbędnym do wykonania czynności wskazanych ustawą. Podkreślono, że po zakończeniu inwestycji strona będzie mogła ubiegać się, w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n., o odszkodowanie, które przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno natomiast odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł K. Ż. wywodząc, iż wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienia organu administracji do ograniczenia prawa własności mogą być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela na przeprowadzenie na jego gruncie prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na teren nieruchomości skarżącego. W niniejszej sprawie, jak podkreślił skarżący, właściciel nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zezwalał inwestorowi na wejście na grunt a więc nie było potrzeby orzekania przez Starostę S.o prawie wstępu na nieruchomość. Autor skargi zauważył, że organ ll instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu i tym samym naruszył art. 8 k.p.a., zgodnie z którym ograny administracji obowiązane są poprowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa oraz świadomość i kulturę obywateli. W ocenie skarżącego Wojewoda dokonał jedynie powierzchownej oceny prowadzonych negocjacji mimo że w odwołaniu od decyzji Starosty sygnalizowano, iż negocjacje polegały na "jednostronnym narzuceniu przez inwestora warunków ugody, a stanowisko skarżącego w ogóle nie było brane pod uwagę". Podkreślono też, że organ ll instancji nie ocenił rokowań pod kątem realnej możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania, lecz pod kątem czy były one prowadzone czy też nie, a takie podejście – w ocenie skarżącego - wypacza sens art. 124 ust. 3 u.g.n. Skarżący podkreślił, że złożył inwestorowi pisemną propozycje zawarcia ugody z dnia [...].2010r.inwestor jednak nie kontynuował rokowań, przerwał je (odrzucił) i wystąpił z wnioskiem do Starosty o wydanie zaskarżonych decyzji. W ocenie K. Ż. zarówno Starosta jak i Wojewoda wydając decyzje naruszyli art. 77 k.p.a., który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący podniósł ponadto, iż realizacja celu publicznego nie może w jego ocenie odbywać się z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 i 64 konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Materialnoprawną podstawę orzeczenia w niniejszej sprawie stanowił art. 124 u.g.n. w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż K. Ż. jest właścicielem nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [..], położonej w obrębie wsi C. Z. gm. S. położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy S. Nr IX/72/2003 z dnia 08 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (Dz. Urz. Woj. W. z 2004r. Nr 2, poz.27) wraz ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr XXI/153/2005 Rady Gminy S. z dnia 24.02.2005r. (Dz. Urz. Woj. W. z 15.04.2005r. Nr 48, poz.1502) wraz ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr IX/42/07 Rady Gminy S. z dnia 06 lipca 2007r. (Dz. Urz. Woj. W. z dnia 13 września 2007r Nr 132, poz. 3003) wraz ze zmianami wprowadzonymi Uchwalą Nr XXTV/120/2008 Rady Gminy S. z dnia 03.11.2008r.(Dz. Urz. Woj. W. z dnia 03 grudnia 2008r., Nr 218, poz.3619) działka [..] położona w miejscowości C. Z. oznaczona jest symbolem R – wskazującym na jej przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy, dozwoloną lokalizacją zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestią bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że na m.in. na nieruchomości skarżącego przewidziano realizację inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii dwutorowej 400 kV relacji K-P od słupa [...] (z wyłączeniem tego słupa) do słupa [...]. Inwestycja ta co również nie budzi wątpliwości stron, ani Sądu, polegająca na budowie napowietrznej linii dwutorowej 400 kV stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [..] prowadzone były rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość przeprowadzonych w niniejszej sprawie rokowań, a także dopuszczalność - w ustalonym stanie faktycznym - ograniczenia w trybie art. 124 u.g.n. sposobu korzystania z nieruchomości K. Ż.. Zasadniczy ciężar argumentacji złożonej w niniejszej sprawie skargi skoncentrował się na wykazaniu wadliwości zaskarżonej decyzji, spowodowanej błędnymi - w ocenie skarżącego - ustaleniami organów, co do: wyczerpania możliwości uzyskania zgody właściciela nieruchomości na podjęcie określonych w zaskarżonej decyzji działań celem realizacji inwestycji celu publicznego; oraz co do braku zgody K. Ż. na ich realizację. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zarzutów skargi dotyczącego kwestii, podnoszonej przez skarżącego, wadliwości rokowań, wskazać należy, że w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zauważyć należy, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca użył określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarł wymóg przeprowadzenia "rokowań". Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy zatem do czynienia z podjęciem między dwiema stronami: właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości oraz inwestorem - próby zawarcia umowy - określającej warunki dostępu inwestora do danej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Rokowania, a ściślej negocjacje, to jeden ze sposobów zawarcia umowy, jakie przewiduje dział II, tytułu IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Podkreślenia jednak wymaga, że ustawodawca kodeksowy; jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie formalizuje negocjacji, jak i nie stawia im jakichkolwiek wymagań formalnych. Tak więc, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny zakres, formę i przebieg negocjacji pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga dokonania przez starostę analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Jest to konsekwencją przyjętej w polskim porządku prawnym zasady ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 29.04.2010 r., sygn. I OSK 924/09). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że – w ocenie K. Ż. – decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na wadliwość negocjacji, wyrażającą się m.in. w tym, że "negocjacje polegały na jednostronnym narzuceniu przez inwestora warunków ugody, a stanowisko skarżącego nie było brane pod uwagę", "inwestor nie dążył do kompromisu, bądź konsensusu", a także przerwał rokowania i "po najmniejszej linii oporu" wystąpił z wnioskiem do starosty. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, iż twierdzeniom skargi przeczy zgromadzona w aktach sprawy - nie kwestionowana przez strony i nie budząca wątpliwości Sądu - dokumentacja. Przede wszystkim, rokowania, jak wynika z załączonych akt sprawy dokumentów trwały od 2007 r., co przeczy twierdzeniem skargi, iż "po najmniejszej linii oporu" inwestor wystąpił z wnioskiem do Starosty. Załączone do akt sprawy materiały dowodzą, że rokowania prowadzono, co najmniej od 2007 r. do lutego 2010 r. Rzeczywistego, a nie tylko pozornego charakteru prowadzonych rokowań dowodzi w pierwszej kolejności obszerna dokumentacja akt sprawy, obejmująca m.in. protokół odstąpienia od przeprowadzenia negocjacji z 14.12.2007 r. (k. 42), protokół z negocjacji pomiędzy skarżącym, a pełnomocnikiem inwestora spisany 16.01.2008 r. (k. 41), pismo pełnomocnika "A" Spółka Akcyjna z [...].2008 r. zawierające oświadczenie dotyczące podjęcia bezskutecznej próby przeprowadzenia rokowań z K. Ż. w celu uzyskania zgody na realizację inwestycji (k. 34); pismo skarżącego z [...].2009 r. (k. 23) określające warunki na których skłonny jest wyrazić zgodę - na założenie i przeprowadzenie dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej; protokół z rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...].2009 r. i na której skarżący przyznał, że - 4-krotnie rozmawiał z przedstawicielem inwestora w sprawie podpisania umowy - jednak na propozycję podzielenia działki w celu wydzielenia pasa technicznego skarżący wyjaśnił, że "się zastanowi" (k. 59). Akta sprawy zawierają ponadto pismo skarżącego z [...].2010 r., w którym K. Ż. wskazuje, że w projektach umów formułowano szereg niekorzystnych dla niego zapisów, ingerujących w jego prawo własności (k.113). Z kolei wraz z pismem [...].2010 r. skarżący przesłał pełnomocnikowi wnioskodawcy swoją propozycję oświadczenia zgody (k.116, k. 124), a pismem z [...].2010 r. poinformował Starostę S., że kwestia finansowa jest ciągle do negocjacji (k.129). Natomiast pismem z [...].2010 r. skarżący zwrócił się do inwestora z prośbą "o zaakceptowanie jego oświadczeń wyrażenia zgody na inwestycję", jednocześnie podnosząc, że "wzory oświadczeń przedstawione przez inwestora są dla niego krzywdzące i nie do przyjęcia" (k. 130). Wnikliwa analiza treści wymienianych pomiędzy skarżącym a inwestorem pism, a także protokołu z rozprawy przeczy twierdzeniom skargi, jakoby stanowisko właściciela nieruchomości było przez inwestora ignorowane. Przede wszystkim, bowiem oszacowana na zlecenie inwestora, przez rzeczoznawcę majątkowego łączna wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskazana została w kwocie [...] zł (k.108). W konsekwencji też, tej kwoty dotyczyła również propozycja inwestora z [...].2009 r. Natomiast w sporządzonej na zlecenie skarżącego "Opinii szacunkowej" wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącego określono na [...] zł (s.12). Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji skarżący domagał się odszkodowania w kwocie znacznie przekraczającej obydwie określone przez rzeczoznawców majątkowych w drodze szacowania wartości. Akceptowana przez skarżącego kwota odszkodowania określona została przez niego samego na [...] zł. Zasadności tego żądania nie potwierdzał żaden z zebranych przez organ, jak i nadesłanych przez samego skarżącego dokumentów, a jak wynika z akt, właściciel nieruchomości konsekwentnie pozostawał przy swoim żądaniu (podpisany przez K. Ż. protokół z negocjacji z [...].2008 r. – k. 39, pismo skarżącego z [..].2009 r. – k.23, protokół rozprawy administracyjnej z [...].2009 r. – k. 59). Ostatnia proponowana przez skarżącego w toku negocjacji kwota odszkodowania została wskazana w wysokości [...] zł (k.124). Natomiast w odpowiedzi na propozycję inwestora dotyczącą ustanowienia służebności gruntowej i odszkodowania za lokalizację słupa w kwocie – [...] zł , skarżący zwrócił się do starosty wskazując na wadliwość rokowań, z uwagi na brak rozważenia "innych sposobów wejścia na grunt np. poprzez użytkowanie czy dzierżawę" choć - jak podkreślał - sam takie propozycje składał. W ocenie Sądu, przeanalizowana i wskazana powyżej dokumentacja wyklucza uznanie zasadności zarzutów, iż stanowisko skarżącego nie było brane pod uwagę w toku postępowania, a inwestor nie dążył do kompromisu, bądź konsensusu. W świetle powyższego, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż stanowiący konsekwencję zasady ochrony własności obowiązek przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.s.g., tj. - o uzyskanie zgody na wykonanie prac - został w toku postępowania dotyczącego nieruchomość K. Ż. zrealizowany. Świadczy o tym zarówno, niekwestionowany przez skarżącego, fakt prowadzenia rozmów, protokół z rozprawy administracyjnej, jak i szereg pism. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, co do tego, że rokowania te nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z ustawą, co miałoby przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Przepis art. 124 ust.3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy rokowań ani ich treści - zwłaszcza co do propozycji warunków - umowy cywilnoprawnej składanej przez jednostkę, która zamierza realizować inwestycję celu publicznego. W tych okolicznościach sprawy, stwierdzić należy, że nie sposób organom administracji publicznej zarzucić naruszenia prawa skutkującego wadliwością prowadzonych rokowań. Przeprowadzonej przez starostę analizie przebiegu negocjacji również nie można postawić zarzutu dowolności, bowiem ustalenia organów w tej kwestii znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przechodząc z kolei do oceny zasadności, drugiego z podniesionych zarzutów tj. błędnego - w ocenie autora skargi - stanowiska organów, co do braku zgody K. Ż. na realizację wskazanych w zaskarżonej decyzji robót zauważyć należy przede wszystkim, że bezspornym pozostaje, iż strony nie zawarły umowy na podstawie, której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Tymczasem, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że celem rokowań jest zawarcie pomiędzy stronami umowy, aby podmiot wykonujący inwestycję uzyskał takie uprawnienie. Natomiast w braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej to decyzja oparta o art. 124 ust.1 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepublikowany). Chodzi zatem o tytuł prawny wynikający bądź z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli natomiast do zawarcia takiej umowy nie dojdzie – co w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne - to przyjąć należy (jak słusznie uczyniły orzekające w niniejszej sprawie organy), że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, a co za tym idzie spełniony został warunek z art. 124 ust.3 u.g.n., umożliwiający złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie ust. 1 tego przepisu (wyrok WSA w Kielcach z 06.08.2009 r., sygn. II SA/Ke 381/09). Podkreślenia przy tym wymaga, że udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości powinno być stwierdzone na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle ewentualnego sporu. Jeżeli nie jest możliwe uzyskanie – takiej (tj. pisemnej) zgody – to wtedy dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań, w wyniku których powinna zostać zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji (M.Wolanin, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 779, s. 782). W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie ma wątpliwości, że skarżący nigdy nie udzielił inwestorowi pisemnej zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, która podobnie jak decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiłaby czasowy tytuł prawny do władania nią na cele budowlane. Również sam skarżący takiego dokumentu nie przedłożył, jak też nie twierdzi jakoby był on w ogóle sporządzony. Trafnie więc organ przyjął, że de facto właściciel nieruchomości wymaganej zgody nie wyraził. Analiza akt sprawy prowadzi wprawdzie do wniosku, że skarżący wskazywał, iż - jest skłonny - zgodę wyrazić, jednak jedynie, jak należy wnioskować z treści załączonych do akt sprawy dokumentów, na określonych przez siebie zasadach. Wnioski takie znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, tj. pismach z 06.09.2009 r. (k. 23), z 16.02.2010 r. (k.116, k. 124), z 10.03.2010 r. gdzie skarżący wskazywał, że "wzory oświadczeń przedstawione przez inwestora są dla niego krzywdzące i nie do przyjęcia" (k. 130); pismo z 18.03.2010 r. (fax z 23.03.2010 r.) adresowany do Starosty S.i informujący, że warunki podyktowane przez inwestora są dla skarżącego nie do przyjęcia (k.139); pismo z 23.03.2010 r. gdzie skarżący oświadcza, że w "dalszym ciągu skłonny jest negocjować słuszne odszkodowanie" (k.151). W konsekwencji trafnie, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy przyjęły, iż strony podjęły negocjacje, jednakże z uwagi na rozbieżność stanowisk, nie doszły do porozumienia. Za prawidłowy należy zatem uznać również wniosek zaskarżonej decyzji, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że uwadze Sądu nie umknęła treść pisma skarżącego sporządzonego - po zakończeniu negocjacji - tj. 23.03.2010 r. i doręczonego organowi w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zauważyć jednak należy, że przez cały okres kilkuletnich negocjacji skarżący pozostawał przy swoim stanowisku, konsekwentnie i zdecydowanie wykluczającym wyrażenie zgody na realizację robót na warunkach proponowanych przez inwestora. W ostatnim piśmie skierowanym do inwestora w trakcie negocjacji (pismo z dnia 10.03.2010 r.) skarżący oświadczył, że propozycje inwestora są dla niego "krzywdzące i nie do przyjęcia" (k.130). Skierowane natomiast do pełnomocnika inwestora pismo z 23.03.2010 r. nie stanowi zgody na wykonanie prac, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.s.g., a jedynie zawiera stanowisko co do ewentualnej kontynuacji negocjacji (k.151). W świetle powyższego za trafne i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym uznać należało stanowisko organów, stwierdzające, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. Stwierdzenie to warunkowało natomiast wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących K.owi Ż.kowi. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, co do naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 8 i 77 k.p.a. Sąd miał, bowiem na uwadze, że ewentualne uchylenie decyzji Wojewody z uwagi na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc – jedynie wówczas – jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy. Za nieuprawniony uznać należało wobec tego zarzut dotyczący naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, którego skarżący upatruje w fakcie, że Wojewoda nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentacji odwołania, jakoby właściciel nieruchomości zezwalał inwestorowi na wejście na grunt. Z uwagi bowiem na fakt, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący w istocie rzeczy zgody inwestorowi nie udzielił uchybienie w tym zakresie uznać należało za pozostające bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu organom nie sposób również zarzucić naruszenia przepisu art. 77 k.p.a., bowiem materiał w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony w całości. Przekonując o zasadności złożonej skargi skarżący podniósł też, iż realizacja celu publicznego nie może, w jego ocenie, odbywać się z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 i 64 konstytucji RP. Takie stanowisko nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazany w skardze przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, z kolei z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tak więc uregulowania zawarte w Konstytucji RP - jak trafnie wskazuje skarżący - chronią prawo własności, ale jednocześnie również, jak wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z 18.05.2010 r., sygn. II OSK 562/10). Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona. ja