III SA/Kr 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr : [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną przez J. Ł. decyzją z dnia 23 kwietnia 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2008r. znak [...] poprzez wykreślenie z sentencji decyzji zdania "udzielić pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 50,00 zł na specjalny zasiłek celowy", w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 2 ust. 1, art. 8, 36, 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728). Decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 8, 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i 106 ustawy o pomocy społecznej po rozpatrzeniu wniosku J. Ł. z dnia 16 lipca 2008r. udzielił mu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 50,00 zł "na specjalny zasiłek celowy w wysokości 50,00 zł, realizowany od dnia 20.08.2008r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej". Jako przeznaczenie zasiłku celowego wskazano leczenie i zakup lekarstw. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie J. Ł. powyższej pomocy pieniężnej uzasadnia stan bezrobocia, w jakim znajduje się skarżący oraz niepełnosprawność. Dochód dwuosobowej rodziny wynosi na osobę 356,59 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując sposób uzasadnienia decyzji zwłaszcza poprzez zdawkowe wyliczenie w punktach składu rodziny i dochodu przypadającego na rodzinę i członka rodziny, co w ocenie odwołującego jest nieczytelne i prowadzi do "degradacji osób i rodzin". Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję. Organ podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, z których wynika, że J. Ł. zamieszkuje z matką S. Ł. a jedynym, wspólnym ich dochodem jest renta matki, miesięcznie wynosząca kwotę 713,17 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi z tego względu kwotę 356,59 zł. Dochód przekracza tzw. kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej uprawniające do pomocy społecznej (351 zł), niemniej jednak w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Co do zarzutu skarżącego dotyczącego sposobu określenia składu rodziny i dochodu – organ odwoławczy podniósł, że wyliczenie dochodu nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy. Za rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z matką, która ponosi wszelkie koszty utrzymania. Stan taki znajduje potwierdzenie w oświadczeniu brata skarżącego, złożonym na formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ zauważył jednak, że sentencja decyzji pierwszej instancji jest nieczytelna a ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje przyznania zasiłku celowego "na specjalny zasiłek celowy". Zgodnie bowiem z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei art. 41 ustawy przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy o wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Są to więc dwa odrębne świadczenia. Rozstrzygnięcie w sentencji decyzji musi być tak sformułowane by wynikało z niego w sposób jednoznaczny jakie obowiązki i prawa zostają nałożone na stronę. Sformułowanie musi być precyzyjne, bez możliwości różnej interpretacji. Mając to na uwadze, organ uchylił decyzję pierwszej instancji w części poprzez wykreślenie zdania: "udzielić pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 50,00 zł na: specjalny zasiłek celowy (...) tym bardziej, że świadczenie zostało zrealizowane a strona nie wnosi zarzutów co do wysokości przyznanej pomocy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ł. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył, że nigdy nie prowadził gospodarstwa domowego z matką i nigdy nie osiągał dochodu w wysokości 356,59 zł. Korzysta z całego budynku mieszkalnego i części składowych działki nr 659 stanowiących własność brata. Ogólnie rzecz biorąc jest osobą bez majątku, bez dochodów, bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nabył prawo do "praw socjalnych" i z nich chce korzystać. W jego ocenie orzekające organy fałszują obraz jego rodziny, błędnie interpretując jej pojęcie i nie biorą przy ustaleniu wysokości dochodu skarżącego faktycznego jego położenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, zauważając, że liczbę osób w rodzinie skarżącego i przypadający na osobę w rodzinie dochód ustalono na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału. I jak zauważył, organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu świadczenie, o które wnioskował pomimo przekroczenia kryterium dochodowego a skarżący nie wnosił zarzutów do wysokości przyznanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarga z tego względu podlega uwzględnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za podstawę rozstrzygnięcia przyjęło art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji". Jest to tzw. decyzja merytoryczno – reformacyjna. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że motywem uchylenia decyzji pierwszej instancji w części była jej nieczytelność. Sentencja decyzji brzmiała bowiem w ten sposób, że: udziela się pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 50,00 zł na specjalny zasiłek celowy w wysokości 50,00 zł, realizowany od dnia 20.08.2008r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej". Istotnie, ustawa o pomocy społecznej wśród świadczeń pieniężnych udzielanych beneficjentom pomocy społecznej przewiduje w art. 36 ust. 1 lit. c zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, w art. 39 stanowiąc, że: "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy" a w art. 41 ust. 1 stanowiąc z kolei, że : "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Brak jest regulacji w ustawie o pomocy społecznej, która odpowiadałaby pojęciu użytemu w sentencji decyzji pierwszej instancji. Zasiłek celowy i zasiłek celowy specjalny są to dwie odrębne instytucje pomocy społecznej. Jednak, o ile motywy uchylenia w części decyzji pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji są czytelne, to ostateczne brzmienie sentencji decyzji wydanej na rzecz skarżącego J. Ł. pozostaje nadal niezrozumiałe. Po pominięciu uchylonej części sentencji w trybie odwoławczym pozostaje sentencja, z której wynika jedynie, że chodzi o udzielenie kwoty 50 zł, bez ścisłego sprecyzowania charakteru prawnego tej kwoty. Pozostało mianowicie sformułowanie: "w wysokości 50,00 zł, realizowany od dnia 2008/08/20, przez Ośrodek Pomocy Społecznej, s. [...], zasiłek celowy specjalny – na leczenie i zakup lekarstw". Tymczasem z art. 107 § 1 Kpa wynika, że: decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie zwane również osnową lub sentencją decyzji – powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, w ten sposób by było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (przykładowo teza pierwsza wyroku NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97 - LEX nr 47915; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98 - LexPolonica nr 391744; teza pierwsza wyroku NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97 - LEX nr 47875; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95 - LEX nr 44086; wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., III SA 1225/94). Z uzasadnienia decyzji drugiej instancji i z protokołu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika co prawda cel kwoty przyznanej skarżącemu, niemniej jednak, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 12 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 2070/97; LEX nr 48693 rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia, stąd wymaganym jest by Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało ponownie sprawę i sporządziło sentencję decyzji w sposób zgodny z wymogami postępowania administracyjnego. Naruszenie przez ten organ przepisu art. 107 § 1 Kpa uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji.