II SA/Gd 716/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 11, art. 32 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) uchyliło decyzję własną z dnia 25 marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego (pospółki) ze złoża "D" zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie R. i stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie następuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium zasadne były zarzuty, wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r., Stowarzyszenia B, dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zapewnił, zgodnie z art. 10 i art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska, możliwości udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Nie zachował bowiem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 tejże ustawy. Podał jedynie do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń oraz na stronie BIP urzędu, informację o wszczęciu postępowania w sprawie, nie poinformował natomiast o możliwości składania uwagi wniosków w terminie 21 dni. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A Spółka z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację polegająca na przyznaniu prawa strony Stowarzyszeniu B do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r., pomimo że w dacie wydania tejże decyzji Stowarzyszenie nie istniało i nie miało osobowości prawnej, 2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 3. art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z dowodowymi i aktami sprawy oraz brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. Stowarzyszenie w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. nie miało bytu prawnego, zatem wydana decyzja nie mogła naruszać jego interesu prawnego lub obowiązku. Organ tym samym niezasadnie uznał Stowarzyszenie za stronę i wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności. Ponadto w ocenie strony skarżącej decyzja Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skarżąca przez okres 3 lat eksploatowała kruszywo naturalne ze złoża D i nie jest obecnie możliwe przywrócenie złoża do stanu z dnia przed rozpoczęciem eksploatacji, tym samym przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. W ocenie strony skarżącej nie była ona poinformowana przez organ o czynnościach podjętych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czym ograniczył jej prawo inicjatywy dowodowej. W odpowiedzi organu na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. nr 129 z 2006 r. poz. 902 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, co do której toczyło się przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, wynika, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie jako typowy przykład uregulowania o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008 r., wobec jego uchylenia ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jednak znajdował on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż podlegająca weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wójta Gminy została wydana w dniu 21 czerwca 2007 r., a więc w czasie obowiązywania tegoż przepisu, zaś badanie prawidłowości decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. następuje w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu. Jeżeli wydana decyzja dotknięta jest sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, decyzja ta pozostaje decyzją nieważną, mimo zmiany stanu prawnego. Jest ona decyzją skuteczną i pozostaje w obrocie prawnym, do czasu stwierdzenia jej nieważności, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia. Przepis art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska przewiduje sankcję nieważności na skutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Zdaniem Sądu interpretacja tego przepisu przemawia za przyjęciem, iż sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Brak jest podstaw do przyjęcia, by sankcją nieważności skutkowało jedynie naruszenie prawa o charakterze rażącym. Z treści przepisu nie wynika takie ograniczenie. Nadto przeciwko takiej interpretacji przemawia wykładnia systemowa i celowościowa, bowiem zakres art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska byłby zatem zbędny. Stąd też należy przyjąć, że celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w omawianym przepisie było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie. Mieć przy należy na uwadze, że sankcja z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczy naruszenia przepisów ochrony środowiska o charakterze zarówno materialnym jak i procesowym. Ustawodawca nie wprowadził bowiem w tym zakresie żadnego rozróżnienia i nie ograniczył sankcji nieważności decyzji do przepisów prawa materialnego. Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 Lex Nr 516231). W ocenie Sądu, zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ochrony środowiska, skutkują nieważnością decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowią naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska takiego udziału wymaga. Instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska uregulowana w Dziale V ustawy - Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tejże ustawy, przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu dostarczenie organom administracji materiału pozwalającego na ocenę dopuszczalności danego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji ze względu na panujące uwarunkowania środowiskowe. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawa – Prawo ochrony środowiska w art. 31 zapewnia każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy organ winien podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy statuuje ponadto obowiązek organu administracji podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Wskazane wyżej informacje winny także zostać zamieszczone na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Stosownie do art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynikało, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Organ w ogóle nie podał informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w wymagany sposób – w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, lecz tylko na prowadzonej stronie internetowej (BIP Urzędu Gminy ). Z wymaganych trzech form ogłoszenia organ zrealizował dwie - polegające na ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie oraz na stronie internetowej i to w sposób wadliwy. Zawiadomienie to wskazywało bowiem na wszczęcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazywało miejsce i termin, w którym można zapoznać się z aktami sprawy. Ponadto zawiadomienie zostało skierowane wyłącznie do stron postępowania oraz organów uzgadniających. W zawiadomieniu nie znalazła się informacja o możliwości i 21-dniowym terminie składania uwag i wniosków w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska. W postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, zakładającym udział społeczeństwa, dokonywane ogłoszenia nie mogą określać, że zostały skierowane do stron postępowania. W postępowaniu tym, czym innym jest bowiem prawo do udziału w postępowaniu stron tego postępowania, których krąg wynika z art. 28 k.p.a., a czym innym prawo udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. W istocie wywieszone ogłoszenie odpowiada trybowi przewidzianemu w art. 49 k.p.a., a nie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaś zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami wypełnia dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. lecz nie zapewnia prawa do składania uwag i wniosków przez społeczeństwo w trybie określonym w ustawie – Prawo ochrony środowiska. W postępowaniu, objętym weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności, nie dokonano zatem żadnego, zgodnego z prawem, ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby, przewidziany w Dziale V ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tejże ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 ustawy. Stanowisko Kolegium w tym przedmiocie jest uzasadnione. Przepis art. 31 ustawy – Prawo ochrony środowiska wprowadza prawo udziału każdego w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Oczywistym jest, że udziału tego w konkretnej sprawie nie wezmą wszyscy uprawnieni członkowie społeczeństwa, niemniej jednak, każdy z nich winien mieć zgodnie z przepisami ustawy zapewnione prawo takiego udziału. Prawo to zostało przewidziane w celu realizacji ochrony dobra, jakim jest środowisko. Aby uprawnienie to miało rzeczywisty charakter, niezbędne było sprecyzowanie sposobu, w jaki to prawo ma być realizowane. W celu zapewnienia realizacji tego prawa ustawodawca przewidział określony tryb podania do publicznej informacji o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składnia uwag i wniosków. Realizacja tego prawa zakłada, by wymogi formalne dotyczące ogłoszeń zostały szczegółowo dochowane. Tylko bowiem w takim przypadku stwierdzić można, że została spełniona przesłanka zapewnienia udziału każdego w postępowaniu. W przeciwnym bowiem wypadku stwierdzić można jedynie, że w postępowaniu spełniono przesłankę zapewnienia w postępowaniu udziału wyłącznie tych osób, które wzięły w nim udział i rozważono takie uwagi i wnioski, które zostały złożone. Podkreślić należy, że udział społeczeństwa oraz składane uwagi i wnioski nie muszą sprowadzać się do ochrony interesu poszczególnych osób, które nie nabywają przez fakt złożenia uwag i wniosków statusu stron postępowania, lecz w istocie mają na celu zwrócenie uwagi na różne aspekty ochrony środowiska, jakim zagraża realizowana inwestycja, które winny być przez organ rozpatrzone. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że w sytuacji braku ogłoszeń czy też ich wadliwości, zawsze dochodzi do sytuacji, w której szereg osób pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu, a organ nie dokonywał rozważenia takich uwag i wniosków, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewidział udział społeczeństwa w określonym celu. Nie sprowadza się on do uzyskania przez społeczeństwo wiedzy o postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie, lecz istotą tego udziału jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska, przez składanie uwag i wniosków. Uznać zatem należy, iż to właśnie ich rozpatrzenie przez organ stanowi istotę udziału społeczeństwa w postępowaniu, a odstąpienie od niego podważa sens udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Nieprawidłowości, które miały miejsce w zakresie podania wymaganych informacji do publicznej wiadomości uniemożliwiły zatem właściwemu organowi uzyskanie i rozpatrzenie ewentualnych uwag i wniosków pochodzących od społeczeństwa. Zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. nie zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia B. Pismo Stowarzyszenia z dnia 4 czerwca 2009 r. zatytułowane "skarga", w którym zawarty był wniosek o uchylenie ww. decyzji Wójta Gminy stanowił bowiem przyczynek do wszczęcia z urzędu postępowania weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stowarzyszenie słusznie zostało uznane przez Kolegium za uprawnione do żądania wszczęcia postępowania, skoro spełnione zostały przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem ww. Stowarzyszenie, jako cel statutowy przyjęło ochronę środowiska, co jednocześnie przemawiało także za interesem społecznym we wszczęciu postępowania, albowiem ochrona środowiska zmierza do zachowania prawidłowego stany środowiska, które jest dobrem powszechnym. Badaniu Kolegium nie podlegały kwestie istnienia indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia we wszczęciu postępowania weryfikacyjnego, albowiem działalność Stowarzyszenia ze swej istoty nakierowana jest na realizowanie interesu publicznego. Stąd też nie miała znaczenia okoliczność, że Stowarzyszenie nie było jeszcze zawiązane w dniu wydania decyzji środowiskowej z dnia 21 czerwca 2007 r. Istotną kwestią było jedynie, że Stowarzyszenie było zarejestrowane w dniu zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. Co do zarzutu podjęcia zaskarżonej decyzji w sytuacji wywołania przez decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. nieodwracalnych skutków prawnych Sąd miał na uwadze następujące kwestie. Za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Obojętne dla stosowania tego przepisu jest, czy istnieją faktyczne, np. techniczne możliwości odwrócenie następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Wykonanie przez inwestora prac odkrywkowych realizujących planowane przedsięwzięcie, dla którego Wójt Gminy wydał w dniu 21 czerwca 2007 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych. W toku przedmiotowego postępowania nie zostały również naruszone przepisy art. 9 i art. 10 k.p.a. Strona skarżąca miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Doręczono jej bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2007 r. Swoje stanowisko w sprawie strona skarżąca przedstawiła w piśmie z dnia 2 marca 2010 r., stąd też nie sposób uznać, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie mógł mieć wpływu na wynika sprawy, albowiem w przedmiotowej sprawie nie gromadzono żadnego materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania było bowiem stwierdzenie, czy decyzja Wójta Gminy byłą dotknięta wadami prawnymi skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Badaniu zatem podlegały akta administracyjne postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją, do których strona skarżąca dostęp miała zapewniony. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.