I OSK 749/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/10 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 roku nr [...], 2.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy B. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wojewoda B. decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę B. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej KW nr [...]. Działka ta stanowiła część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W., przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej w oparciu o orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r., utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. Nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej Ministrem, działając na wniosek M. K. i Z. Z. (następców prawnych R. W.), decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność wskazanej powyżej decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał fakt, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzające je orzeczenia Prezydium WRN w B. z dnia [...] i [...] lipca 1959 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], poprzez stwierdzenie ich nieważności w części dot. m.in. przejęcia przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], a powstałej z podziału dgr [...]. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, nie podlegała więc działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Tym samym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa jej własności na rzecz Gminy B. Powoduje to, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę B. z mocy prawa własności spornej nieruchomości pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), co stanowi rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Oznacza to, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem, przywrócony został stan obowiązujący przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik Prezydenta Miasta B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art.156 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., powtarzając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację. Odnosząc się do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu nadzorczym istnienia na działce nr [...] drogi wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie w kwestii oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które powołuje się Gmina B., ma znajdujący oparcie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym fakt, że nakłady poczynione na sporną nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, które uniemożliwiłby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Za nieuzasadniony uznano również zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania, bowiem Prezydent Miasta B. miał możliwość wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w prowadzonym postępowaniu, na co wskazuje zebrana w sprawie dokumentacja, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2009 r. W skardze do WSA Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o uchylenie decyzji Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z [...] marca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące oraz 3) naruszenie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę uznając, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. (tj. wejścia w życie tej ustawy) nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w tej regulacji. Powoduje to, że zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. WSA podkreślił, że ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka, przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania, w związku z czym ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak, jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym i nie mogła podlegać jej regulacjom. Zatem nie mógł odnieść skutku zarzut skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ nie uwzględnił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też faktu, że gmina na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wybudowała drogę. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej nieruchomość, na której posadowiona zastała droga publiczna, nie rodzi skutków, które byłyby sprzeczne z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 roku nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, lecz władała nią bez tytułu prawnego. W sprawie nie została spełniona przesłanka nieodwracalności skutków prawnych, gdyż działki objęte komunalizacją istnieją, następcy prawni właściciela ziemskiego posiadają zdolność do korzystania względem tych działek z uprawnień właścicielskich, a prawo własności przez nich utracone zostało im przywrócone poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Stąd tez Minister zasadnie stwierdził więc, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej komunalizacji aktualnej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie WSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania, że kwalifikowana wada prawna decyzji komunalizacyjnej jest wynikiem rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r., jednak uchybienie to, jako dotyczące w istocie jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie uniemożliwiało odtworzenia motywów, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej Gmina B., działająca przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie komunalizacji dla nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną była prowadzona księga wieczysta, co wynika wprost z tej decyzji. Art. 3 ustawy o księgach wieczystych wprowadza domniemanie prawne co do stanu zgodnego z prawem, które może zostać obalone jedynie w drodze postępowania cywilnego wytoczonego na podstawie art. 10 tej ustawy. Wywód Sądu co do braku tytułu prawnego Skarbu Państwa w dacie komunalizacji narusza art. 3 tej ustawy, albowiem kwestionuje wpis zawarty w księdze wieczystej, wbrew domniemaniu prawnemu wynikającemu z tego przepisu; 2. naruszenie przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez dokonanie oceny prawnej zastrzeżonej dla sądownictwa cywilnego, tj. wymagającej orzeczenia wydanego na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; 3. naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), albowiem na dzień wejścia w życie ustawy kompetencyjnej z 10 maja 1990 roku, tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji przysługiwał Skarbowi Państwa i nie był kwestionowany ani w trakcie postępowania komunalizacyjnego, jak też w innych postępowaniach. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowała z obrotu prawnego orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r., pominięto jednak okoliczność, że przejmowanie nieruchomości w trybie i na warunkach dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. następowało z mocy prawa, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z mocy prawa nieważnej nie może skutkować na inne obszary własnościowe przy założeniu, że nieruchomości objęte przejęciem stały się własnością Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu. W istniejących uwarunkowaniach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może ewentualnie nastąpić po ostatecznym stwierdzeniu, że nieruchomość przejęta podlegała nacjonalizacji dokonanej na podstawie przepisów dekretu, co może zostać potwierdzone jedynie w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek strony (vide: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10). W niniejszej sprawie takie postępowanie się nie toczyło i nie toczy przed organem właściwym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która nie przekazała kompetencji do orzekania w sprawach objętych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu organom samorządu terytorialnego lub innym organom, wobec czego organami właściwymi do orzekania w omawianych sprawach w pierwszej instancji byli i są wojewodowie; 4. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), poprzez nieuwzględnienie i zbadanie uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z wprowadzeniem reformy rolnej na podstawie wskazanych w zarzucie pierwszym przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem wpłynęły na ocenę zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), a przede wszystkim na ocenę, iż Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości (nieruchomość będąca przedmiotem unieważnionej decyzji stanowi w całości drogę publiczną, a więc nawet w przypadku wadliwości decyzji komunalizacyjnej, na mocy art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, doszło do przejęcia nieruchomości zajętych pod drogę z mocy prawa); 5. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach art. 156 § 2 K.p.a., z pominięciem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w związku z czym błędne zastosowanie prawa uznając, iż stan prawny powstały w wyniku wprowadzenia art. 73 tej ustawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (stwierdzenie nieważności decyzji w części objętej drogą, która na mocy tego przepisu i tak stała się własnością Gminy, stanowi rażące naruszenie prawa). Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy B. od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA pominął całkowicie wpis w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną, gdzie w dacie komunalizacji, jako właściciel był ujawniony Skarb Państwa. Wbrew więc domniemaniu wynikającemu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece Sąd ustalił, iż tytuł prawny do tej nieruchomości, w dacie komunalizacji, nie przysługiwał Skarbowi Państwa. Wskazano, że przepis art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Taki proces zaś nie toczy się ani nie toczył się, co do przedmiotowej nieruchomości. Sąd administracyjny wkroczył więc w kompetencje sądu cywilnego i dokonał oceny, która winna być dokonana w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Ponadto, w zaskarżonym wyroku WSA decyzję nieważnościową z 2002 r. potraktował jako wyeliminowanie z obrotu dokumentu potwierdzającego tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, a tym samym stwierdził brak jednej z przesłanek do wydania decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd nie uwzględnił jednak przyczyn prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzających ją orzeczeń nacjonalizacyjnych. Przyczyny te zaś zostały omówione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1011/00), który stwierdził, iż rozporządzenie wykonawcze stanowiło jedynie podstawę do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż następowało to z mocy prawa. W związku z powyższym, nie wykluczonym było, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta z mocy prawa - w trybie przywołanego wyżej dekretu a strona, nie zgadzającą się z tym stanowiskiem, może jedynie - w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego - wystąpić o orzeczenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Dopiero więc w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia można byłoby mówić o wadliwości samej decyzji komunalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazywał również, że nieruchomość będąca przedmiotem unieważnionej decyzji komunalizacyjnej stanowi drogę publiczną, a więc z uwagi na treść art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nawet w przypadku wadliwości decyzji komunalizacyjnej, na mocy tegoż przepisu doszło do przejęcia nieruchomości zajętych pod drogę z mocy prawa. Podniesiono, że WSA na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi a tym samym winien uwzględnić w/w uwarunkowania prawne, ściśle związane z trybem realizacji reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania, tj. M. K. i Z. Z., wniósł o jej oddalenie. Za całkowicie bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) w związku z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wskazuje się, że jest to domniemanie wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, jako przesłanka rozstrzygnięcia (potwierdza to wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000, sygn. akt III CKN 179/99). Za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) przez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wbrew stanowisku skarżącej, Gmina B. w dacie wejścia w życie w/w ustawy nie była i nie mogła być właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że na mocy dekretu PKWN na własność Państwa przechodziły nieruchomości rolne spełniające odpowiednie normy obszarowe (w tym przypadku powyżej 50 ha). Kwestia ta była przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]. Z tej przyczyny postępowanie przed Wojewodą w sprawie niepodlegania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN jest niczym nieuzasadnione. W konsekwencji wspomniana nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a zatem nie mogła przejść na własność Gminy B., a następnie podlegać przepisom ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami i argumentami można się zgodzić. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. część nieruchomości stanowiącej dawniej własność R. W., obecnie określonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem WSA taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowym stanie faktycznym. To zaś skutkowało przyjęciem, że wydana w dniu [...] maja 1991 r. przez Wojewodę B. decyzja, stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności mienia w postaci działki nr [...] w części odpowiadającej aktualnej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA podzielił przy tym pogląd organu, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] oraz z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. przedmiotowej działki, które to orzeczenia stanowiły o przejęciu spornego gruntu na rzecz państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, to tym samym, działka ta nie mogła nigdy stanowić własności państwowej. Stanowisko to należy jednak uznać, co najmniej, za przedwczesne. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm./, przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e /zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe/ w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc, w tym przypadku, decyzji administracyjnej /oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1011/00/, nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność R. W. Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r. Trafnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć nie w pełni prawidłowo zarzuty te uzasadniła. Zauważyć trzeba, że WSA nie stosował przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. / i nie orzekał również w kwestiach zastrzeżonych do kompetencji sądów cywilnych. Z tego względu nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok naruszał art. 3 i 10 w/w ustawy o księgach wieczystych (...), czy też normę kompetencyjną, określoną w art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych (...) nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego a takim wpisem był wpis prawa własności Skarbu Państwa. WSA stwierdzając, że (cyt.) " w oparciu (...) o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m. in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej" jedynie nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego, tj. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd ten – jak wyżej wspomniano – uznał bowiem, iż do przejścia prawa własności spornego gruntu doszło na podstawie, obecnie wyeliminowanych z obrotu, decyzji nacjonalizacyjnych, podczas, gdy w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym następowało z mocy prawa. Jednocześnie podkreślić wypada, że – jak słusznie wskazuje w skardze kasacyjnej Gmina B. – w tej materii, to jest w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm./. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...] /vide: np. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469/. Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). W tych warunkach, podnoszona w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń nacjonalizacyjnych, ustalono, iż nieruchomość ziemska, stanowiąca własność R. W. stanowiła powierzchnię mniejszą niż 50 ha a skargę na tę decyzję oddalił prawomocnie Sąd Wojewódzki, nie była dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej miarodajna. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., w uzasadnieniu której organ podał, że wspomniana nieruchomość nie spełniała w/w normy obszarowej, zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Zatem przedmiotem tego postępowania – w świetle wiążącej organ centralny oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001 r. - było ustalenie, czy w/w decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Do postępowania tego natomiast nie należało ustalanie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Z tego względu nie można uznać, jak wydaje się przyjmują to uczestniczki postępowania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. rozstrzygnęła już definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R. W. Powyższe stanowisko – w realiach tej sprawy – uzasadnia ponadto okoliczność, że wg wyciągu z wykazu hipotecznego księgi wieczystej B. hip. nr [...], którego kserokopię na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożyła pełnomocnik skarżącej wynika, że ogólna powierzchnia majątku R. W. przekraczała 95 ha. Wprawdzie pełnomocnik uczestniczek postępowania podnosił, że właściciel majątku przed 1939 r. zbył jego znaczną część, tak że przed wybuchem II Wojny Światowej powierzchnia ta nie przekraczała 50 ha, ale okoliczność ta winna zostać jeszcze dokładnie wyjaśniona zwłaszcza, iż nie można wykluczyć, że część nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W. nie została objęta decyzjami nacjonalizacyjnymi. Wyjaśnić też należy, że wskazywany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. /sygn. akt III CKN 179/99, LEX nr 51805/, w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż przeprowadzenie przeciwdowodu w stosunku do domniemania zawartego w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może nastąpić w każdym postępowaniu, zapadł na tle relacji pomiędzy postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej a procesem wywołanym powództwem windykacyjnym. Zatem pogląd ten odnosił się w zasadzie jedynie do postępowań cywilnych. Organ administracji publicznej, poza wyjątkami, w których na mocy szczególnych uregulowań sprawa cywilna jest rozpoznawana w trybie administracyjnym, nie ma bowiem uprawnień do wkraczania w kompetencje sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie rzeczy zarzuty te jednak były ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi w tym sensie, że były ich pochodną. Zarzut bowiem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który to przepis zobowiązuje Sąd Wojewódzki do rozpoznania skargi w granicach sprawy, to jest przy braku związania podniesionymi w skardze zarzutami i wnioskami, skarżąca kasacyjnie uzasadniała nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji regulacji prawnorzeczowej, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), zaś naruszenie przepisu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tłumaczyła naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W konsekwencji więc należało przyjąć, że źródłem wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień proceduralnych była obraza prawa materialnego a nie samoistne naruszenie przez sąd przepisów postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że zarzut polegający na pominięciu przez Sąd regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. był całkowicie chybiony, gdyż dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji deklaratoryjnej, przewidzianej w ustępie 3 tegoż artykułu, można dokonywać ustaleń, czy dana nieruchomość miała charakter drogowy i spełniała pozostałe przesłanki, określone w przepisie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto, przejście prawa własności w tym trybie następowało wprawdzie z mocy samego prawa, ale dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. a zatem dziewięć lat później niż data, w której następowała komunalizacja mienia z mocy prawa, określona ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przy ponownym zatem rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę prawa materialnego. Przyjmując zatem, że skarga kasacyjna była częściowo uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała WSA obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy przepisu art. 188, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1, w związku z art. 200 i 193 P.p.s.a.