II GSK 777/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 994/10 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w T. na rzecz "F." Spółki z o.o. w W. 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 994/10 oddalił skargę "F." Sp. z o. o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. F. Sp. z o.o. w W. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm. - dalej: u.g.z.w.) na terenie województwa k. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w T. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 – dalej: u.g.h.). Z uwagi na regulację wynikającą z treści art. 129 ust. 2 tej ustawy organ był zobowiązany do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 118 nowej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zmiana stanu prawnego spowodowała bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania uzasadniając wydane rozstrzygnięcie na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst.jedn. Dz.U. Nr 8, poz. 60 ze zm, dalej: Ordynacja podatkowa). Dyrektor Izby Celnej w T. po ponownym rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy poprzednią decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h. Na podstawie przepisu art. 144 tej ustawy utraciła moc, z wyjątkami wskazanymi w ustawie, u.g.z.w. Akceptując ustalenia i podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podkreślił, że stosownie do art. 129 ust. 1 nowej ustawy, ustawodawca zdecydował, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych może być prowadzona wyłącznie na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych do czasu wygaśnięcia zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia złożony został przed wprowadzeniem w życie nowej ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 129 ust. 2 ustawy, gdy postępowanie zostało wszczęte i niezkończone przed dniem wejścia w życie ustawy, należy je umorzyć. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował przepisy ustawy o grach hazardowych. Istotne znaczenie dla zakresu badania sprawy ma to, iż przedmiotem sprawy administracyjnej był wniosek skarżącej Spółki o udzielenie zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony w dniu 17 lutego 2009 r., czyli w okresie obowiązywania ustawy z 29 lipca 1992 r. Pierwsza decyzja organu została wydana w dniu [...] lutego 2010 r., zaś zaskarżoną decyzję wydano [...] lipca 2010 r. Powyższe wskazuje, iż postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych. Uznać należy zatem, że w świetle obowiązujących przepisów należało zastosować nową ustawę o grach hazardowych. Stosownie do art. 129 ust. 2 u.g.h. postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Najistotniejszy w sprawie jest fakt, że rozstrzygnięcie organu ma charakter formalny. Jest to decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Reasumując należy stwierdzić, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. F. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagała się jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 129 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998r. w sprawie ustanowienia wymiany informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz przepisów usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 2004 z 21.07.1998, ze zm., dalej: Dyrektywa 98/34/WE) oraz w związku z § 2 pkt 1a, pkt 3 i pkt 5 lit. b), lit. d) i lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis nakazujący zaniechanie merytorycznego załatwiania wniosków w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest regulacją pośrednio ograniczającą wprowadzenie do obrotu produktów w postaci automatów o niskich wygranych, a w ślad za tym nie jest przepisem technicznym wymagającym notyfikacji; - przepisów art. 34, art. 36, art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (w skrócie TFEU) przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych określające zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych, za wyjątkiem kasyn, stanowią środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych (w rozumieniu art. 34 TFEU), a powołany zakaz chociażby motywowany względami porządku publicznego i ochrony zdrowia ludzi, jest sprzeczny z art. 36 TFEU, ponieważ cele te mogą być osiągnięte bez stosowania aż tak drastycznych środków oraz w sytuacji, gdy wprowadzony ustawą o grach hazardowych zakaz prowadzenia na terenie Polski - jako państwa członkowskiego UE - działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (poza kasynami), stanowi przeszkodę świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 i art. 56 TFEU; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na braku wyjaśnienia, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego w ocenie Sądu udział tego samego pracownika Izby Celnej w T., niebędącego osobą piastującą funkcję organu, w wydaniu decyzji w I instancji oraz w II instancji, nie warunkuje obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co w następstwie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy słuszne są nieujawnione przesłanki w oparciu, o które Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przyjął, że udział pracownika organu nie będącego piastunem organu w wydaniu decyzji obu instancji, nie jest okolicznością determinującą uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 pkt 6 i art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez niezastosowanie wskazanych przepisów prawa w stanie faktycznym sprawy (tj. w sytuacji gdy przy wydawaniu decyzji obu instancji brał udział ten sam pracownik organu nie pełniący funkcji organu) i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała m.in., że J. C. podpisał decyzję wydaną zarówno w I jak i II instancji, natomiast nie jest on osobą piastującą funkcję organu, co stanowi o naruszeniu art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wymaga to odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że wyrok zapadł po przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania można ocenić, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Zdaniem Skarżącej, Sąd I instancji, naruszył, m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie wyjaśnił, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego w ocenie Sądu udział tego samego pracownika Izby Celnej w T., niebędącego osobą piastującą funkcję organu, w wydaniu decyzji w I instancji oraz w II instancji, nie warunkuje obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 pkt 6 i art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów prawa w stanie faktycznym sprawy (tj. w sytuacji gdy przy wydawaniu decyzji obu instancji brał udział ten sam pracownik organu nie pełniący funkcji organu) i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jak wynika z konstrukcji obu zarzutów oraz z ich uzasadnienia, Skarżąca kwestionuje udział J. C. w wydawaniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. działającego zarówno w I jak i II instancji. Aby odnieść się do tak postawionych zarzutów analizy wymaga przede wszystkim regulacja z art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, statuująca instytucję wyłączenia pracownika organu. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wyłączenia, jest ponad wszelką wątpliwość potrzeba ochrony prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej (podatkowej). Ma ona stanowić gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie odwoławcze, w którym sprawa ponownie podlegać powinna merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym, którego model powinien być ukształtowany w sposób gwarantujący realizację prawa do wniesienia odwołania, w tym prawa do ponownego oraz w szczególności sprawiedliwego rozpoznania sprawy, powinny więc znaleźć swoje zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące zachowanie standardu obiektywizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej. Odnosząc się, w związku z powyższym, do normatywnej treści pojęcia "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", jako przesłanki wyłączenia pracownika, można przyjąć, że w sensie szerokim obejmuje ono swoim zakresem wszystkie istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe, a więc czynności wpływające wprost na załatwienie sprawy, co odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, odnoszący się do odpowiednika art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, tj. do regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r., po wejściu w życie której, co nastąpiło z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis ten uzyskał identyczne brzmienie, jak na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa). W sensie wąskim natomiast, pojęcie "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, odnoszone jest do stadium decyzyjnego postępowania i wiązane z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcia przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu właściwego do jej wydania albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawującą stanowisko organu. Oceny ziszczenia się, tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, należy więc dokonywać przez pryzmat tego spośród obligatoryjnych elementów decyzji, którym jest, zgodnie z art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. W sytuacji więc, gdy w rozpoznawanej sprawie, decyzja Dyrektora Izby Celnej T., zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym, wydana i podpisana została przez tego samego pracownika działającego z jego upoważnienia, tj. przez Zastępcę Dyrektora Izby Celnej T. J. C., to za w pełni usprawiedliwione uznać należy stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 130 § 1 punkt 6 Ordynacji podatkowej. Z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów, za oczywiste uznać należy bowiem, że wskazany pracownik izby celnej, biorąc udział w podjęciu decyzji administracyjnej w I instancji, co polegało na jej wydaniu i podpisaniu, jako osoba upoważniona w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, nie mógł następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy na kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia - odwołania – sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ i podejmowane było ponowne rozstrzygnięcie załatwiające tę sprawę, co do jej istoty. Na etapie postępowania odwoławczego, regulowanego przepisem art. 221 Ordynacji podatkowej, w związku z zawartym w nim odesłaniem, pracownik ten podlegał bowiem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy, jako pracownik izby celnej, który w rozumieniu przepisu art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Rozwinięcia wymaga, że na gruncie art. 221 Ordynacji podatkowej ustawodawca zawarł jednoznaczne w swej treści odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym, co oznacza, że zważywszy na treść regulacji zawartej w art. 235 Ordynacji podatkowej, w postępowaniu regulowanym art. 221, ma w oczywisty sposób zastosowanie również przepis art. 130 tejże ustawy. Fakt operowania przez ustawodawcę techniką odesłania do "odpowiedniego stosowania", w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów, nie ma żadnego istotnego i decydującego znaczenia dla usprawiedliwienia stanowiska, że brak cechy dewolutywności odwołania na gruncie rozwiązań przyjętych w art. 221 Ordynacji podatkowej, wyłącza stosowanie w postępowaniu regulowanym tym przepisem instytucji, o której mowa w art. 130 § 1 pkt 6 tej ustawy. Nie jest to bowiem element (czynnik), który mógłby być uznany za uzasadniający odstępstwo od stosowania instytucji wyłączenia pracownika. Należałoby nawet przyjąć, że współkształtując sytuację organu odwoławczego, zwłaszcza zaś sytuację strony postępowania przed tym organem, tego rodzaju element postępowania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej, tym bardziej uzasadnia respektowanie zasady wyrażonej w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Pominięcie przez Sąd I instancji przedstawionych powyżej konsekwencji wiążących się z normatywną treścią i zakresem zastosowania przepisów art. 127 i art. 221 w związku z art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej skutkowało błędnym stanowiskiem Sądu, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Podnieść należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12 stwierdził, że przepis art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd I instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty prawne i faktyczne sprawy, w których występują wątpliwości, co do możliwości odstąpienia od zasad konstytucyjnych, w szczególności tych dających stronie prawo do sprawiedliwego rozpoznania jej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niespornej kwestii, jaką był udział J. C. przy wydawaniu decyzji w obu instancjach przez Dyrektora Izby Celnej w T. Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 pkt 6 i art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, a uchybienia te w okolicznościach niniejszej sprawy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższej konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (w szczególności naruszenia prawa materialnego) przyjmując, że wobec przesłanek uchylenia zaskarżonego wyroku byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).