II OSK 893/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1878/10 w sprawie ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 893 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. B. i M. B. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 4 czerwca 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynęło zawiadomienie, że na posesji przy ul. [...] w W. usytuowano obiekt przeznaczony do przechowywania odpadów stałych w sposób niezgodny z przepisami. W dniu 6 lipca 2007 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na ww. działce w trakcie, których stwierdzono, iż w odległości 1,26 m od ogrodzenia działki sąsiedniej wybudowano na niej zadaszoną osłonę (z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości około 2,50 m. Zgodnie z oświadczeniem M. B., będącego współwłaścicielem ww. działki, przedmiotowy śmietnik został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r., zezwalającej na budowę zespołu budynków jednorodzinnych, m.in. budynku przy ul. [...] w W. W dokumentach przekazanych organowi przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego dla Dzielnicy Ursynów przy piśmie z dnia 11 października 2007 r. brak było jednak potwierdzenia tej okoliczności, a strony nie przedłożyły dokumentów dotyczących jego budowy. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nakazał J. i M. B. rozbiórkę przedmiotowej, zadaszonej osłony z pojemnikami na odpady stałe. Po rozpatrzeniu odwołania M. B., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in., iż powinien zostać ustalony czas budowy ww. śmietnika. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy strona skarżąca dostarczyła protokół rozprawy przed Sądem Rejonowym dla Warszawy- Mokotowa z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt. II C [...]) w trakcie, której przesłuchany został świadek R. W., wykonawca ogrodzenia i osłony śmietnikowej posesji przy ul. [...] w W., który zeznał, iż w ramach prowadzonych robót zostały rozebrane wszystkie elementy śmietnika i wybudowano go na nowo, w tych samych obmiarach. Ponadto strona skarżąca dostarczyła zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, z którego wynika, iż w 1997 r. na posesji przy ul. [...] nie istniała altana śmietnikowa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał J. i M. B. rozbiórkę zadaszonej osłony (z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m, wybudowanej na działce położonej przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B. i J. B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego J. i M. B. wykonanie w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania decyzji, dokonanie rozbiórki zadaszonej osłony (z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m, wybudowanej na działce położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności ze zdjęcia lotniczego wynika, że zadaszona osłona z pojemnikami na odpady stałe na ww. działce została zrealizowana po 1997 r., wobec czego sprawa podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zadaszona osłona wraz z pojemnikami na odpady stałe o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m stanowi w myśl § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 3 ww. rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej co najmniej 3 m od okien i drzwi i co najmniej 2 m od granicy działki. Sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek możliwe jest jedynie, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Przedmiotowa, zadaszona osłona z pojemnikami na odpady stałe jest usytuowana w odległości 1,26 m od ogrodzenia sąsiedniej nieruchomości, a zatem nie spełnia wymagań określonych w § 23 ust. 3 rozporządzenia. W takiej sytuacji umocowanie do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem daje organom nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż decyzja nakazująca inwestorowi odsunięcie śmietnika murowanego od granicy sąsiedniej działki bez naruszenia jego konstrukcji, a więc bez jego wcześniejszej rozbiórki, byłaby decyzją niewykonalną, organ uznał, iż należy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazać doprowadzenie zadaszonej osłony (z pojemnikami na odpady stałe) do stanu zgodnego z prawem poprzez orzeczenie jej rozbiórki. Skargę J. B. oraz M. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. oddalił (sygn. akt VII SA/Wa 1820/08). W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku przez J. B. i M. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1398/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), iż wskutek braku doręczenia skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę została ona pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Jednakże za zasadne Sąd kasacyjny uznał zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to naruszenia art. 134 p.p.s.a w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach i zignorowanie większości podnoszonych w skardze zarzutów. Usprawiedliwionym również pozostawał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do podnoszonych w skardze zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. dotyczącego zasady dwuinstancyjności, nie oceniono zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., tj. czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, czy też innych wskazywanych naruszeń, a to art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się jedynie do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie błędnego oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji, przy czym pogląd Sądu przedstawiony w tym zakresie był błędny. Sąd przyjął, że mylne powołanie imienia skarżącej J. B. w decyzji nakazującej rozbiórkę (organy wadliwie oznaczyły adresata decyzji rozbiórkowej wskazując na J.), nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy decyzja o nakazie rozbiórki winna w sposób prawidłowy oznaczyć jego adresatów z imienia i nazwiska. Podstawowe jednakże znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, miał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd kasacyjny podkreślił, że organ I instancji zastosował normę art. 49a ust. 1 Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki samowoli budowlanej wykonanej bez wymaganego zgłoszenia), natomiast organ odwoławczy uchylił tę decyzję i zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dotyczący spraw innych niż te wymienione w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, choć w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, iż podstawę tę stanowi art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak zauważył Sąd, nie są to jednak przepisy prawa materialnego, które można by stosować w sposób zamienny czy też uzupełniający. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd kasacyjny ocenił, że właśnie taki rodzaj wadliwości występuje w rozpoznawanej sprawie, albowiem organ odwoławczy, rozstrzygając w oparciu o inną podstawę materialnoprawną niż organ I instancji, naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. W sytuacji, gdy organ zauważa, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu, o który powinno być ono wszczęte. Skoro w rozpoznawanej sprawie tak nie uczyniono, to zaskarżone rozstrzygniecie podjęto z obrazą art. 15 k.p.a. Wydanie natomiast decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Dlatego też już dalsze naruszenia prawa zaistniałe w niniejszej sprawie jak chociażby naruszenie zasady czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym nie miało takiego decydującego znaczenia, gdyż wyłącznie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w tej sprawie nakazywało Sądowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez potrzeby wskazywania na dodatkowe naruszenia prawa. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał na treść art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powtórzył ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie konieczności w przypadku orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygania jej w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego, jak wcześniej organ I instancji, naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz naruszeniu zasady czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, co jednak nie miało takiego decydującego znaczenia wobec tego, że już wyłącznie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w tej sprawie nakazywało Sądowi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu, mające swoje źródło w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.) poprzez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy w jej granicach, co skutkuje niemożnością wykonania wyroku w zakresie przesłania akt administracyjnych do organu (art. 286 § 1 p.p.s.a.), przepisu art. 190 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o częściowe akta postępowania administracyjnego, pomimo wyraźnej wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przy powtórnym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "należy zwrócić uwagę, by w prawidłowy sposób skompletować akta administracyjne niezbędne do rozstrzygnięcia w tej sprawie". Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący stwierdził, iż wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do stwierdzonych rażących wadliwości decyzji, to jednak nie zwalniało to Sądu od rozpoznania sprawy i zarzutów podniesionych w skardze zwłaszcza dotyczących części akt, których Sąd pierwszej instancji nie miał, jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy pisma stron dotyczącego daty powstania obiektu. Dlatego też skarżący uznał, iż nie będzie później możliwe prawidłowe wykonanie wyroku przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć na wstępie należało, iż pomimo zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, argumentacja strony skarżącej nie kwestionowała zasadności podjętego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności kontrolowanej w sprawie decyzji, ale podważała jedynie sposób procedowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. zdaniem skarżącego, w oparciu o niepełne akta sprawy, wskazując w szczególności, jakich dokumentów w jego ocenie brakuje. W tym też zakresie strona wskazała na zapadły uprzednio w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku nie oceniał kompletności akt, bowiem ustosunkowując się do pisma pełnomocnika strony skarżącej odnośnie braku części akt organu I instancji wskazał, że z uwagi na brak przedstawienia w kasacji zarzutu obrazy art. 133 p.p.s.a., kwestia ta nie mogła stanowić przedmiotu rozważań Sądu kasacyjnego. W tym zakresie Sąd poczynił jedynie taką dygresję, iż "przy powtórnym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji należy zwrócić uwagę by w prawidłowy sposób skompletować akta administracyjne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy". Nie sposób jednak uznać, aby nie ustosunkowanie się do tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, szczególnie w zakresie wskazywanych przez pełnomocnika strony braków w aktach sprawy, pozwalało niejako a priori na zakwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, tym bardziej, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez ten Sąd koniecznym było wykazanie przez autora kasacji kwalifikowanego związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a jego wpływem na wynik sprawy, (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a więc że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Zaistnienia takiego związku zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia nie sposób się dopatrzeć z następujących przyczyn. Po pierwsze obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności było, jak słusznie zresztą eksponował to w uzasadnieniu skarżonego wyroku sam Sąd, zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku Sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując również na inne stwierdzone naruszenia zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim podkreślał, iż miały one znaczenie drugorzędne. Decydujące znaczenie miało, bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności, co już samo w sobie nakazywało Sądowi pierwszej instancji zastosować konstrukcje prawną z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd, "ujawniony wyżej charakter naruszenia procesowego powoduje, iż pozostałe zarzut skarg kasacyjnych tracą na znaczeniu (...)". Do tej oceny Sąd pierwszej instancji się zastosował, stosując najdalej idącą sankcję w postaci usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Po drugie zauważyć trzeba, że nawet brak wskazywanych przez stronę dowodów nie uniemożliwia organom wykonania skarżonego wyroku. Organ administracji pozostaje, bowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Sądu. Nie jest natomiast rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompletowanie dokumentów, w oparciu o które organ administracyjny będzie ponownie rozpatrywał sprawę, gdyż czynności te podejmują organy samodzielnie, dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Co do zasady, bowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Nie można więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, iż nie zgromadził dokumentacji i nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie oczekiwanym przez stronę skarżącą. Z przyczyn powyższych za chybione należało uznać przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił wniesioną skargę kasacyjną.