VII SA/Wa 1707/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2009 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. G. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku "biegalni dla koni" na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w W. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że ww. budynek jest realizowany w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. umorzył postępowanie prowadzone w tej sprawie, którą to organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy. Wskutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę omawianego budynku przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w postępowaniu wznowieniowym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił ww. własną decyzję oraz organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że budowa budynku została zakończona. Inwestor przedstawił nową decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę z klauzulą ostateczności oraz oświadczenie kierownika budowy mgra inż. arch. R. M. z dnia 26 stycznia 2009 r. o wykonaniu robót budowlanych bez odstępstw od zatwierdzonego projektu. Wobec powyższego, organ I instancji nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków w trybie nadzoru budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. G. wnosząc o nakazanie rozbiórki "biegalni dla koni" pobudowanej zdaniem skarżącego, na podstawie niewłaściwego projektu zagospodarowania terenu oraz decyzji wydanej z naruszeniem prawa, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Odwołujący podniósł m.in., że nie odniesiono się w wydanej decyzji do pobudowanych bez pozwolenia, niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obiektów drewnianych i murowanej dobudowy do budynku gospodarczego na działce, której dotyczy wydana decyzja. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] zlecono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dostarczenie do organu II instancji dokumentacji budowlanej, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] wraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Zlecono też organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z oględzin na ww. działce celem ustalenia zgodności prowadzonych robót z projektem zagospodarowania działki będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz dostarczenie do organu odwoławczego projektu zagospodarowania działki będącego załącznikiem do ww. decyzji. Wymaganą dokumentację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przesłał organowi II instancji przy piśmie z dnia 4 grudnia 2009 r. W nadesłanych dokumentach brakowało jednak projektu zagospodarowania przestrzennego działki będącej załącznikiem do decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Pełna dokumentacja została dostarczona do organu II instancji w dniu 24 marca 2010 r. W dniu 16 czerwca 2010 r. przedstawiciele [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili wizję lokalną przy ul. [...] w W. W trakcie wizji lokalnej inwestor J. K. okazał zawiadomienie o zakończeniu budowy z datą wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. 21 maja 2010 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. zlecono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przekazanie do organu II instancji dokumentów dotyczących przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego przez inwestora. Organ I instancji przekazał ww. dokumentację przy piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. jest prawidłowa. Stwierdził, na podstawie akt sprawy, że budynek "biegalni dla koni" został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Zaznaczył, że po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] ten sam projekt budowlany został zatwierdzony nową decyzją Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wyjaśniono również, że decyzja Prezydenta Miasta W. uchylona została z powodu zastrzeżeń Wojewody [...] co do wytyczonego obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia stron postępowania, nie zaś co do samego projektu budowlanego, czy też projektu zagospodarowania działki. W związku z tym ponownie rozpatrując wniosek H. i J. K. Prezydent Miasta W. zatwierdził ten sam projekt budowlany, który był załącznikiem do uchylonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...]. Nadto podkreślono, że J. K. dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu 21 maja 2010 r., organ zaś nie wniósł sprzeciwu. Organ odwoławczy na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej opisywanego budynku, zarówno dokumentacji stanowiącej załącznik do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], jak i dokumentacji dotyczącej przyjęcia zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy stwierdził, iż przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie, zgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki. Zdaniem organu II instancji prawidłowo także i skutecznie zostało dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. G. wnosząc o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami podnosząc, że wielokrotnie podnosił zarzut naruszenia art. 33 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził dowodu w celu sprawdzenia zgodności zakwestionowanych decyzji z przepisami prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że lokalizacja zabudowy nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, a na projekcie zagospodarowania działki będącym załącznikiem do decyzji nie zostały naniesione obiekty drewniane stanowiące boksy dla koni, magazyny na paszę, gospodarczo-składowe, których budowę właściciel zaczął jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę biegalni dla koni. Ponadto skarżący wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i wglądu w dokumenty, które zostały przekazane do organu II instancji w dniu 24 marca 2010 r. Dodał, że nie miał również wglądu w dokumenty przedstawione przez inwestora przy przyjęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego przez J. K., choć przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. organ odwoławczy przyjął te dokumenty jako dowód w sprawie w zastępstwie nie przeprowadzonej wizji lokalnej. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Naruszono bowiem w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zasady i przepisy postępowania dotyczące prowadzenia procesu dowodowego, w tym udziału strony w tym procesie, a nadto niewłaściwie zastosowano przepis art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły też postępowania wyczerpująco, w uzasadnieniu zaś decyzji nie odniosły się do okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu i wcześniejszych pismach. Ponadto nie wykorzystano możliwości wynikających z art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wylegitymowanie się inwestora pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem budynku do użytkowania oraz niezgłoszeniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zamyka organom nadzoru budowlanego drogę do badania legalności zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i badania działań inwestora poprzedzających te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że złożenie przez uprawniony podmiot wniosku do organu nadzoru budowlanego wszczyna sprawę, której przedmiotem jest ustalenie, czy w toku procesu inwestycyjnego nie naruszono prawa. Organ zatem winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, stwierdzając, że doszło lub nie doszło do naruszenia prawa w zakresie objętym wnioskiem, a nie stwierdzać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaś było rozpatrzenie okoliczności podniesionych we wniosku. Naruszono zatem art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wobec nieustalenia naruszenia prawa sprawa stała się bezprzedmiotowa. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niezależnie od tego, wobec okoliczności podnoszonych w pismach strony i w odwołaniu, w ocenie Sądu nie zachodziły przesłanki do uznania, że wyjaśnienie okoliczności sprawy dojrzały do ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Organy nie odniosły się jednak do podnoszonych okoliczności w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a Sądowi uniemożliwia kontrolę materialnoprawnych okoliczności sprawy w tym zakresie. Zasadnie też strony podniosły niemożność zajęcia stanowiska co do okoliczności będących przedmiotem oględzin, a w toku rozprawy przed sądem dodatkowo podniosły, iż nie mogły wziąć udziału w oględzinach sąsiedniej nieruchomości, gdyż uniemożliwiono im tam wstęp. Z protokołu oględzin nie wynika zaś, aby skarżący uczestniczyli w oględzinach. Do okoliczności tych również nie ustosunkowano się dostatecznie. Naruszono zatem przepisy procedur dowodowych, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., naruszenia te mogły zaś w istotnym stopniu wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie gdyby organ ustosunkował się do zarzutów odwołania i w tym zakresie poczynił ustalenia. Na koniec dodać należy, że podstawą nakazu usunięcia skutków samowoli budowlanej jest jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, albo poczynienia w nim samowolnych przeróbek wymagających pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bez stosownej zgody właściwych organów. Prowadzenie postępowania administracyjnego, w takiej jak kontrolowana przez Sąd sprawie, musi zatem uwzględniać w odniesieniu do ustaleń materialnoprawnych .nie tylko sprawę wybudowania budynku biegalni dla koni, lecz również wymienianych przez skarżącego innych naniesień, a także czasu ich powstania. Organy nadzoru budowlanego mogą także badać legalność zarówno wydanych w postępowaniach aktów administracyjnych jak i działania inwestora poprzedzające te akty, czy też wykonywania przez niego innych robót budowlanych na terenie objętym kontrolą organów nadzoru budowlanego. Powinny zatem jednoznacznie ustalić kiedy i w oparciu o jaki akt zakończono budowę przedmiotowego obiektu, gdyż postępowanie prowadzone było również po wydaniu ponownego pozwolenia na budowę, a w zależności ustaleń dokonać również oceny kolejnych pozwoleń budowlanych wydanych w odniesieniu do tego samego obiektu, w kontekście prawidłowości podstaw prawnych i właściwości organu je wydającego. Te wszystkie okoliczności organy winny uczynić przedmiotem ponowionego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.