II SA/Ol 956/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. M. i Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżących od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 5.121 zł (pięć tysięcy sto dwadzieścia jeden złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zmianami) wymierzył H. M. i Z. M. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego Stacji Paliw "[...]" w "[...]" w części pawilonu handlowego stacji paliw, rozbudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]", wydanej przez Urząd Rejonowy w "[...]". Organ nadzoru budowlanego I instancji w uzasadnieniu orzeczenia podał, że inwestor, na podstawie pozwolenia na budowę rozbudował istniejący pawilon handlowy przy stacji paliw o dodatkową powierzchnię. Decyzja o pozwoleniu na rozbudowę zawierała pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanego obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wobec tego, zdaniem organu I instancji na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy należało wymierzyć karę obliczoną w zgodne z art. 59 f ust. 1. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik H. M. i Z. M. wnosił o jej uchylenie. Zarzucił, iż organ I instancji określił wysokość nałożonej kary bez podstawy prawnej. Podniósł, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje, czy zobowiązanie zawarte w decyzji z dnia "[...]" o pozwoleniu na rozbudowę ma uzasadnienie prawne w świetle poprzedzającej ja decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]". Ponadto zarzucił, że organ przyjął do obliczenia kary stawkę 500,- zł, która jest określona w art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego, to jest w przepisie, o którym nie mówi art. 57 ust. 7, określający zasady obliczania kary. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Z powołaniem się na przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego organ przedstawił sposób wyliczenia kary i stwierdził, że biorąc pod uwagę kategorię obiektu i współczynnik jego wielkości, kara została ustalona prawidłowo. Organ wskazał też, iż kwestia nałożenia kary i jej wysokości nie została pozostawiona organowi do swobodnego uznania. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na tę decyzję pełnomocnik H. M. i Z. M. wnosił o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzając karę powołał się jedynie na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez powołania się na przepis określający zasady obliczania tej kary, to jest art. 59 f tej ustawy. Przepis ten został powołany dopiero w uzasadnieniu orzeczenia. Ponadto wywodził, że przyjęta przez organ I instancji stawka kary jest ustalona w art. 59 f ust. 2, a kategoria obiektu w art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego, do których to przepis art. 57 ust. 7 nie odwołuje się. Zdaniem pełnomocnika skarżących decyzja organu I instancji w części dotyczącej obliczenia wysokości kary została wydana bez podstawy prawnej. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i podniósł dodatkowo, że zwielokrotniona o 10 razy stawka kary może być stosowana tylko w przypadku łącznego naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca, ponieważ skarżący naruszyli tylko art. 54, co jest bezsporne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że zarzut braku podstawy prawnej do obliczenia wysokości kary, jest bezzasadny. Z brakiem podstawy prawnej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa umocowujący organ do działania, albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna do wymierzenia kary. Fakt, że art.59 f Prawa budowlanego nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji, a dopiero w jej uzasadnieniu, nie powoduje, iż decyzja jest obciążona wadą kwalifikowaną wskazaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. po rozpoznaniu skargi H. M. i Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]" o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części handlowej obiektu budowlanego Stacji Paliw "[...]" w "[...]" - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotowa kara została wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr. 156, poz. 1116 ze zm./. Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę obiektu decyzją z dnia "[...]" o dodatkową powierzchnię. Decyzja ta zawierała pouczenie, że inwestor ma obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania zawiadomić właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Wizja lokalna wykazała, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu zaistniały materialno-prawne podstawy do wymierzenia przedmiotowej kary skoro inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanej części na podstawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, jak to stwierdzono w toku przeprowadzonej kontroli w dniu "[...]" bez legalnego zakończenia budowy. Prawidłowe jest też rozstrzygnięcie w kwestii wymiaru kary. Stanowiło to podstawę do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. M. i Z. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organy obu instancji orzekające w sprawie administracyjnej w sytuacji wydania tego orzeczenia bez właściwej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 1 ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, naruszenie art. 141 ( 4 ppsa wobec nie przedstawienia właściwego sprawy co miało wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji naruszenie art. 151 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśllono, że w sprawie miały zastosowanie przepisy z 29 kwietnia 1998 r. nie przewidujące przedmiotowej kary, lecz jedynie art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego dany stan faktyczny penalizował jako wykroczenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Wskazał, iż istotą zarzutów podniesionych jako podstawy skargi kasacyjnej było pominięcie, określone jako "niezastosowanie", odpowiedniego do czynu, jakiego dopuścił się inwestor, polegającego na przystąpieniu do użytkowania zrealizowanej inwestycji bez jej legalnego zakończenia stosownie do wymogów ustawowych a więc w warunkach tzw. samowoli użytkowej, uregulowania obowiązującego w czasie zdarzenia. Zdarzeniem tym było właśnie przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu /w niniejszej sprawie części obiektu/. Sankcja, jaką może zastosować właściwy organ w stosunku do podmiotu, który przystąpił do użytkowania w warunkach tzw. samowoli użytkowej musi być przewidziana przepisami obowiązującymi w czasie popełnienia tej samowoli, a więc samowolnego przystąpienia do użytkowania. Jednakże ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, ani też Sąd pierwszej instancji nie zajął się w ogóle tym, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy określaniu zwłaszcza stanu prawnego, który powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia, ma właśnie ustalenie, kiedy nastąpiło przystąpienie samowolne do użytkowania, traktowane jako zdarzenie uznane przez ustawodawcę jako naganne, wymagające zastosowania określonej sankcji, przy czym sankcja ta podlegała zmianom w kolejnych nowelizacjach ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że w orzecznictwie utrwala się pogląd, że do problematyki stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach. Istotne również z tej przyczyny jest ustalenie, kiedy miało miejsce zdarzenie skutkujące zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż od niego biegnie okres przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto zgodnie z art. 190 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego - pawilonu handlowego stacji paliw. Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zmianami), dalej jako: Prawo budowlane, reguluje całość procesu budowy. Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno- budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Potrzeba prawnej regulacji tych działań i czynności wynika z zapewnienia właściwej ochrony wartości, uzasadnionych interesem publicznym. Z tych też względów ustawodawca określił w prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego. Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W zależności od rodzaju obiektu budowlanego, przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowanego bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że sankcja jaką może zastosować właściwy organ w stosunku do podmiotu , który przystąpił do użytkowania obiektu w warunkach tzw. samowoli użytkowej musi być przewidziana przepisami obowiązującymi w czasie popełnienia tej samowoli, a więc samowolnego przystąpienia do użytkowania. Organy administracji przyjęły, że w chwili przystąpienia przez skarżących do samowolnego użytkowania obowiązywały przepisy uprawniające je do nałożenia na skarżących kary za przystąpienie do użytkowania części obiektu bez zgłoszenia zakończenia rozbudowy. Organy nie ustaliły jednak kiedy doszło do przystąpienia do samowolnego użytkowania. Ustalenie tej okoliczności dopiero pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów obowiązujących w tamtej chwili. Przepis art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w brzmieniu uprawniającym organy do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, w odniesieniu do budowy zakończonej przed dniem 31 maja 2004r., wszedł w życie 1 stycznia 2005r.( art. 1 punkt 24 lit b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. Dz.U. z 2004 r. Nr. 93 poz. 888, zmieniającej ustawę prawo budowlane). Przed tą datą takich uprawnień organy nadzoru Budowlanego nie posiadały. Z oświadczenia pełnomocnika skarżących wynika, że do przystąpienia do samowolnego użytkowania doszło na przełomie "[...]" i "[...]" "[...]". Tę okoliczność organy administracji muszą ustalić aby właściwie rozstrzygnąć sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji wezmą ewentualnie pod rozwagę, na co wskazał NSA, to że do stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust 7 Prawa budowlanego mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach. Także z tej przyczyny istotnym jest ustalenie kiedy miało miejsce zdarzenie skutkujące zastosowaniem kary pieniężnej, gdyż od niego biegnie okres przedawnienia. Na marginesie należy tylko wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżących o rozstrzygnięciu sprawy bez podstawy prawnej. Rzeczywiście organ I instancji w podstawie prawnej podał tylko art., 57 ust. 7 Prawa budowlanego a organ II instancji w podstawie prawnej nie podał żadnego przepisu prawa materialnego, powołując się tylko na art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem kompetencyjnym. Nie oznacza to jednak, że organy działały bez podstawy prawnej. Gdy organ w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, to jest to niewątpliwie naruszeniem prawa procesowego lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji. Rację ma organ twierdząc, iż z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa, umocowujący organ do działania albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tego organu. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna do wymierzenia kary. Fakt, że art.59 f Prawa budowlanego nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji, a dopiero w jej uzasadnieniu, nie powoduje, iż decyzja jest obciążona wadą kwalifikowaną wskazaną w skardze. Wobec tego bezzasadne są zarzuty pełnomocnika skarżących, że przyjęta przez organ I instancji stawka kary jest ustalona w art. 59 f ust. 2, a kategoria obiektu w art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego, do których to przepis art. 57 ust. 7 nie odwołuje się. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organy administracji rozpoznające sprawę nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego na które składają się uiszczony wpis w kwocie 1500 zł wynagrodzenie adwokackie w kwocie 3600 zł i opłata skarbowa w kwocie 21 zł. Ponadto zgodnie z art. 152 tej ustawy orzeczono że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.