II SA/Ol 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności posadowienia garażu oddala skargę. Decyzją z dnia 25 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy garażu Z.O., położonego "[...]". W uzasadnieniu podał, że w narożniku tej działki, na granicy z działkami nr x i nr y usytuowany jest garaż dwustanowiskowy, o wymiarach 6,00 x 6,40 m. Organ ustalił, że inwestor – W.O. (nieżyjący mąż Z.O.) legitymował się pozwoleniem na budowę garażu dwuboksowego typowego z dnia 7 października 1975 r., roboty budowlane rozpoczęto w październiku 1975 r., a obiekt przekazano do użytkowania w kwietniu 1976 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w rejestrze, w którym wpisano powyższe pozwolenie na budowę omyłkowo wpisano adres "ul. W. 10", gdyż poprzednio ulica, przy której posadowiony jest garaż, nosiła nazwę "W.W.", ponadto właściciele garażu nie posiadali żadnej nieruchomości przy ul. W. 10. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił także, że W.O. zameldowany był w E. przy ul. [...] 10 od dnia 17 lipca 1970 r. i brak jest danych o jego zameldowaniu przy ul. W. Dodał, że garaż został zgłoszony do opodatkowania w dniu 16 grudnia 1996 r. przez Z.O. Zaznaczył, że jest to najstarszy dokument będący w posiadaniu Urzędu Miasta w E., zatem garaż mógł zostać zgłoszony dużo wcześniej, lecz urząd nie posiada starszych ewidencji, w tym z lat 70-tych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie zgodności budowy obiektu z zatwierdzoną dokumentacją, gdyż dokumentacji tej nie posiada jej ani właściciel, ani organ wydający pozwolenie na budowę. Podał, że sporny obiekt został przekazany do użytkowania w kwietniu 1976 r. i brak jest dowodów, że w okresie jego użytkowania był przebudowany. W ocenie organu, brak inwentaryzacji obiektu i zatwierdzonej dokumentacji nie może przesądzać o tym, że jest on samowolą budowlaną. Wobec powyższego uznał, że nie ma podstaw prawnych, by kwestionować rozstrzygnięcia, które zapadły w 1975 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W złożonym odwołaniu J.K. zarzucił, że w decyzji nie wyjaśniono czy w sprawie zastosowanie ma art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz nie rozważono czy garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zarzucił ponadto, że nie rozważono czy garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co jest rażącym naruszeniem w sytuacji gdy odwołujący się, który wybudował budynek na sąsiadującej z garażem działce budowlanej nr x, zgodnie z wytycznymi Starosty E., aby zapobiec takiemu zagrożeniu ze strony garażu musi posadowić mur przeciwpożarowy. Mur ten pogorszy warunki użytkowe jego działki. Zaniechano także rozważań czy w sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r., powodujące konieczność rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższym, zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji naruszył art. 107 K.p.a. Odwołujący się zarzucił również naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie uzyskania aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działek przy ul. "[...]", przeprowadzenia kontroli sprawdzającej zabudowę garażu pod kątem technicznym i zgodności z wymogami przeciwpożarowymi. Wywiódł też, że sporny garaż został posadowiony niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem odwołującego się, z art. 37 tej ustawy wynika, że do oceny stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania, a nie popełnienia samowoli budowlanej. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Wywiódł w uzasadnieniu z treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i z art. 37 i kolejnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., że przesłanką konieczną zastosowania jednego z trybów określonych w powołanych przepisach jest ustalenie, że określony obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Brak zatem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji rozważań co do zastosowania właściwych przepisów regulujących kwestie usunięcia samowoli budowlanej nie stanowił uchybienia. W ocenie organu odwoławczego wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie, że inwestor nie popełnił samowoli budowlanej, zatem nie naruszono art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. Powyższe wynika z oświadczeń złożonych przez Z.O. do protokołu z oględzin z dnia 20 grudnia 2006 r. i 11 maja 2010 r. oraz z dokumentów uzyskanych z archiwum Starostwa Powiatowego w E. Organ odwoławczy zaznaczył, że błędne wpisanie obok nazwiska inwestora nazwy ulicy W. 10, nie dowodzi, że przedmiotowe pozwolenie na budowę nie dotyczy inwestycji zrealizowanej przy ul. "[...]" 10 (dawniej W. W. 10), gdyż rubryka, w której wpisano nazwę ulicy powinna zawierać tylko imię i nazwisko właściciela budynku oraz nazwę miejscowości w której budynek został posadowiony. Zapis ten nie odnosi się zatem do określenia szczegółowej lokalizacji obiektu. Dodatkowo wskazał, że W.O. nigdy nie posiadał nieruchomości przy ul. W. 10, a w okresie od dnia 17 lipca 1970 r. do 5 kwietnia 1989 r. był zameldowany przy ul. "[...]" 10 (dawnej W. W.). Brak zapisów o ewentualnym zameldowaniu przy ul. W. nie pozwala na przypuszczenia, że pozwolenie na budowę dotyczyło inwestycji zrealizowanej na tej ulicy. Podzielił również stanowisko, że brak zinwentaryzowania obiektu i zatwierdzonej dokumentacji nie może przesądzać o tym, że obiekt jest samowolą budowlaną. Podkreślił, że inwestorka podejmowała kroki mające na celu odtworzenie dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji, a brak stosownej dokumentacji w archiwach Starostwa Powiatowego w E. nie może rodzić po stronie inwestora negatywnych skutków. Odnosząc się do kwestii stanu technicznego garażu, organ odwoławczy wyjaśnił, że może to ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W złożonej skardze J.K. powtórzył w całości argumentację zawartą uprzedni w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestią sporną jest zasadność umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania dwustanowiskowego garażu, położonego w "[...]". W sprawie nie jest kwestionowane, że sporny garaż został wybudowany w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 tego artykułu wskazano zaś, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca przyjął zatem, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 i dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95 i z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07, LEX nr 486052). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporny garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor w dniu 7 października 1975 r. uzyskał bowiem pozwolenie na budowę garażu samochodowego dwustanowiskowego. Roboty budowlane rozpoczęto w październiku 1975 r. i zakończono w kwietniu 1976 r. Zasadnie organy nadzoru budowlanego oceniły, że błędnie wpisana w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę nazwę ulicy "W. 10", nie przesądza, że pod tym adresem posadowiono sporny garaż. Prawidłowo wywiedziono powyższe z faktów, że poprzednio ulica, przy której posadowiony jest garaż, nosiła nazwę "W.W.", a właściciele garażu nie posiadali nieruchomości przy ul. W. 10. Ponadto W.O. od dnia 17 lipca 1970 r. do dnia 5 kwietnia 1989 r. zameldowany był wyłącznie przy ul. "[...]" 10 w E. Okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. Wybudowanie spornego garażu na podstawie istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę powoduje, że nie zostały spełnione warunki przewidziane w hipotezie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro zaś nie został spełniony warunek, którego zaistnienie obligowałoby organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej, to zasadnie umorzono w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Z rozwiązania przyjętego w art. 104 K.p.a. wynika bowiem, że konkretyzacja normy prawa materialnego dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego strony, następuje w toku postępowania. Jeżeli w wyniku wykładni przepisów prawa organ administracji ustalił istnienie w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony, rozstrzyga sprawę merytorycznie. W sytuacji zaś gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla prof. J. Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 18-19). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego ustalenia skarnu faktycznego sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, wskazane w skardze okoliczności, które zdaniem skarżącego organy powinny były wyjaśnić, nie mają znaczenia w sprawie, skoro inwestor nie wybudował spornego garażu w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie, gdyż przepis ten nie miał zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Bez znaczenia w sprawie są też kwestie posadowienia przedmiotowego obiektu niezgodnie z przepisami prawa, ewentualnego powodowania zagrożenia oraz konieczności budowy przez skarżącego muru przeciwpożarowego przy tym garażu. Okoliczności takie jak posadowienie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, byłyby istotne tylko w przypadku ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Dodać można, że kwestię zasadności budowy muru przeciwpożarowego skarżący mógł podnosić w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę, którym – jak wynika z treści skargi - zobowiązano skarżącego do wzniesienia takiego obiektu. W niniejszym postępowaniu okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Inwestor planujący zabudowę swojej działki budowlanej musi dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do istniejącej sąsiedniej zabudowy, a nie wymuszać na właścicielach już istniejących, legalnie wybudowanych, obiektów budowanych ich przebudowę czy nawet rozbiórkę w celu umożliwienia realizacji własnych planów inwestycyjnych. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.