VII SA/Wa 1402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 16 listopada 2009 r. Z. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy i rozbudowy obiektów inwentarskich (stajni i wiaty), zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wnioskodawca, domagając się interwencji organu nadzoru budowlanego, wskazał przede wszystkim na to, iż ww. budynki są wznoszone niezgodnie z uzgodnieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wniósł o zastosowanie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem z 12 stycznia 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wybudowania budynków inwentarskich (stajni i wiaty) na terenie ww. działki, po czym w dniu 16 lutego 2010 r. przeprowadził oględziny na miejscu. Zgodnie z treścią protokołów, w trakcie oględzin stwierdzono na działce nr ewid. [...] przy ul [...] w [...] pobudowanie dwóch budynków gospodarczych o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5 m x 5 x oraz wysokości 4 m w kalenicy. Obiekty te wykonano w końcu miesiąca października 2009 r. na podstawie zgłoszeń z 4 września 2009 r. (które podczas oględzin zostały okazane). W dniu 18 lutego 2010 r. inwestor – J. K. dołączył do akt sprawy ww. zgłoszenia budowy opisanych obiektów budowlanych oraz mapy geodezyjne określające lokalizację tych budynków. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] marca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dot. legalności budowy ww. dwóch budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z uwagi na poczynione ustalenia, nie znajduje podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach posiadanych właściwości. Zauważył przy tym, iż skontrolował dwa budynku gospodarcze wybudowane na podstawie odrębnych zgłoszeń, o wymiarach 5 m x 5 m każdy. Budynki te usytuowane są w odległości 4 m od granicy działki, zgodnie z okazanym zgłoszeniem. W odwołaniu od tej decyzji Z.G. (zamieszkały przy ul. [...] w [...]) wskazał w szczególności na to, iż przedmiotowe w sprawie budynki są pobudowane nielegalnie, albowiem niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponieważ brak jest podstaw do nałożenia na inwestora w tej sprawie jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, uznać należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo umorzył postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2010 r., skarżący – Z. G. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż na nieruchomości przy ul. [...] w [...] usytuowana jest zabudowa w kształcie litery L, o konstrukcji drewnianej. Inwestor nie udokumentował legalności budowy tego obiektu ani legalności jego użytkowania. I dalej skarżący podniósł, że wszystkie obiekty drewniane na wskazanej nieruchomości służą jako stajnie i magazyny. Zostały one pobudowane bez stosownego zezwolenia i niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wbrew protestom okolicznych mieszkańców. W treści skargi skarżący wskazał również, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja z [...] marca 2010 r. nie odnosi się do tych kwestii, na które zwrócił uwagę we wniosku o wszczęcie postępowania. Zaznaczył przy tym, iż budynki, których sprawa dotyczy, zostały postawione wbrew ustaleniom planistycznym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 5 sierpnia 2010 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał m.in., iż organ odwoławczy odstąpił w niniejszej sprawie od przeprowadzenia dowodu (tj. od przeprowadzenia wizji lokalnej) i umorzył postępowanie naruszając takim działaniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także -na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. W ocenie Sądu, oba bowiem rozstrzygnięcia wydane w sprawie nie odpowiadają prawu. -Przede wszystkim wskazać trzeba, iż orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem zaskarżenia była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dwóch budynków gospodarczych pobudowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja I instancji, uznana przez organ odwoławczy za prawidłową, wydana została w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stosując ten przepis organ I instancji uznał, iż wobec poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących dwóch budynków gospodarczych (o konstrukcji drewnianej i powierzchni 25 m², zrealizowanych na podstawie zgłoszeń i oddalonych od granicy działki o 4 m), nie ma podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów. Z tego też powodu przyjął, na co wskazuje uzasadnienie decyzji tego organu, iż sprawa jest bezprzedmiotowa. Takie też stanowisko zaprezentował organ odwoławczy w swojej decyzji z [...] czerwca 2010 r. Stanowisko to, którego konsekwencją były oba rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie, jest wadliwe i doprowadziło w tym przypadku do naruszenia przez organy orzekające art. 105 § 1 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ umarza postępowanie, gdy sprawa jest bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tego typu rozstrzygnięcie stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego załatwienia. W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy (w tym zwłaszcza z uzasadnień obu decyzji) nie wynika, aby postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe, co czyniłoby zasadnym wydanie orzeczenia w oparciu o omawiany przepis. Rozwijając powyższe trzeba przede wszystkim wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót. Nie jest to bowiem okoliczność, która czyniłaby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą, z uwagi na brak konkretnej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, lex 597095). Sąd orzekając w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Zatem, tylko z tego powodu, że organ nadzoru budowlanego nie widzi podstaw do nałożenia na inwestora żadnych nakazów bądź zakazów w ramach posiadanej właściwości nie można uznać, że zachodzi w sprawie bezprzedmiotowość postępowania, bo nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę rozstrzygnięciem jej co do istoty. Z tego już tylko powodu kontrolowane decyzje organu I i II instancji nie mogły się ostać. Nadto, trzeba zaznaczyć, iż umorzone postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącego z 16 listopada 2009 r. zawierającym żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy (w tym wiat), na działce przy ul. [...] w [...]. Skarżący żądając interwencji organu nadzoru budowlanego wskazał na niezgodność zrealizowanej zabudowy na spornej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i domagał się zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazany przez skarżącego przepis dotyczy nakazu rozbiórki samowoli zgłoszeniowej. Zatem, jeśli tak zostało sformułowane przez wnioskodawcę żądanie wszczęcia postępowania, to organ winien był się do tego żądania merytorycznie odnieść (tj. orzec decyzją o zasadności tak sformułowanego żądania w świetle obowiązujących przepisów prawa). W wyroku z 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09 (lex nr 611777), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. W tym samym wyroku NSA zaakcentował konieczność i celowość rozróżnienia pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni jeszcze prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność zgłoszonego żądania. Konkludując, w ocenie Sądu, organy orzekające bezpodstawnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. Fakt zrealizowania dwóch budynków gospodarczych na podstawie zgłoszenia i w odległości 4 m od granicy działki nie czynił postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego -i na żądanie skarżącego domagającego się zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego- bezprzedmiotowym. -Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego, czym organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w efekcie również art. 107 § 3 k.p.a. W tym też zakresie Sąd podziela zarzuty i argumentację skargi. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił jedynie (na podstawie przeprowadzonych oględzin na nieruchomości oraz przyjętych od inwestora oświadczeń), że sporne budynki gospodarcze, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5 m x 5 m oraz wysokości w kalenicy 4 m, wybudowano pod koniec października 2009 r., na podstawie zgłoszeń z 4 września 2009 r. Organ odwoławczy żadnych nowych ustaleń w sprawie już nie poczynił. W konsekwencji pozostały nie wyjaśnione te aspekty sprawy, na które zwrócił uwagę skarżący, tak w piśmie inicjującym to postępowanie, jak również w odwołaniu. Do żadnych twierdzeń skarżącego organy obu instancji nie odniosły się bowiem w wydanych decyzjach. Nie przeprowadziły też postępowania dowodowego celem wyjaśnienia zarzutów i okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę tego postępowania. Zauważyć zaś należy, iż skarżący -w piśmie z 16 listopada 2009 r. oraz w odwołaniu od decyzji I instancji- wskazywał na to, iż sporne budynki wybudowano niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa w tym zakresie nie została w ogóle wyjaśniona. Dostrzegając taki stan rzeczy wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51. Nadto, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga (co umknęło organom orzekającym w sprawie), iż na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. To zaś oznacza, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy (i obowiązany) do zbadania inwestycji pod względem jej zgodności z ustaleniami planistycznymi. Przy czym podkreślić należy, iż fakt zrealizowania inwestycji na podstawie zgłoszenia jeszcze nie świadczy o tym, iż nie doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a informacji o sprzeciwach w niniejszej sprawie np. z tego powodu brak), ale trzeba też pamiętać, iż organ ten ma ograniczony termin do wniesienia sprzeciwu i brak sprzeciwu nie przesądza jeszcze o zgodności obiektu z ustaleniami planistycznymi, nie zwalnia też organu nadzoru budowlanego od kontroli obiektu w tym zakresie. W postanowieniu z 23 lutego 2010 r. (sygn. akt II OW 27/09, lex nr 566005), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż budowa obiektu budowlanego wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). I dalej, w tym samym orzeczeniu NSA wskazał, iż w wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekając w niniejszej sprawie nie dokonały wyczerpującej oceny sprawy, z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę tego postępowania. W konsekwencji nie wyjaśniły, czy sporne budynki nie naruszają prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i, czy z uwagi na zapisy planu budowa tych budynków na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] była możliwa. -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponownie orzekając w sprawie, winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu i wniosek skarżącego -inicjujący to postępowanie- załatwić merytorycznie. Przy czym, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia organ winien poprzedzić uzupełnieniem materiału dowodowego (m.in. celem ustalenia, czy od zgłoszeń dotyczących spornych budynków właściwy organ wniósł sprzeciwy, bo to z akt sprawy w sposób bezsporny nie wynika) i analizą sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie PINB [...] winien mieć także na względzie, iż w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (zgodnie z żądaniem skarżącego), i ustalenia zarazem, że zachodzi konieczność zastosowania trybu wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego, brak wniosku skarżącego w tym zakresie (tj. w zakresie przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego), nie zwalnia organu od wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.