II GSK 879/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1653/10 w sprawie ze skargi T. G. na czynność Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu komorniczego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1653/10 odrzucił skargę T. G. na czynność Komisji Egzaminacyjnej polegającą na ustaleniu wyniku egzaminu komorniczego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że pismem z [...] lipca 2010 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na czynność Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik poprawkowego egzaminu komorniczego przeprowadzonego w dniach [...] marca 2010 r. i [...] kwietnia 2010 r. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił Komisji Egzaminacyjnej stosowanie różnych kryteriów wystawiania oceny końcowej względem zdających, co powodowało naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. i konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Ponadto zarzucono naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w szczególności o możliwości zwrócenia się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę T. G. zauważył, że ustawa z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769, dalej: ustawa zmieniająca) zmieniła przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, dotyczące m.in. aplikacji komorniczej i egzaminu komorniczego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, do aplikacji komorniczej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący rozpoczął aplikację [...] października 2007 r., natomiast ustawa zmieniająca weszła w życie w grudniu 2007 r., zatem zastosowanie będą miały przepisy ustawy obowiązującej przed zmianą. WSA podkreślił, że ustawa o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą zmianą nie regulowała kwestii dotyczącej formy, w jakiej następuje ustalenie uzyskanych wyników, jak również kwestii ewentualnego odwołania, w sytuacji, gdy zdający nie zgadzał się z oceną otrzymaną z egzaminu. Sąd pierwszej instancji uznał, że czynność Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu komorniczego jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozstrzyga ona bowiem indywidualną sprawę skarżącego oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to również czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej przesądzało o wyniku egzaminu, zaś zdający był tą oceną związany. Należało zatem uznać, że mimo braku regulacji, co do możliwości zaskarżenia wyników egzaminu, czynności Komisji Egzaminacyjnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie WSA stwierdził, że skoro poprzednio obowiązująca ustawa nie regulowała kwestii sposobu zaskarżenia należało przyjąć, iż do czynności Komisji Egzaminacyjnej ma zastosowanie tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd pierwszej instancji podniósł, że pismo nazwane "odwołanie" z [...] kwietnia 2010 r., wniesione przez skarżącego do Ministra Sprawiedliwości nie może zostać potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie zostało ono skierowane do właściwego organu, jakim jest Komisja Egzaminacyjna. W ocenie Sądu, nie został wyczerpany tryb opisany w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżący nie dopełnił obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 45 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez przyjęcie, że skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona z powołaniem się na brak wyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji gdy skarżący przed wniesieniem skargi wezwał do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podał, że został jedynie ustnie poinformowany przez Komisję Egzaminacyjną o negatywnym wyniku egzaminu, oraz że nie udzielono mu żadnych informacji o możliwości skorzystania z drogi odwoławczej określonej w art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pomimo to T. G. [...] kwietnia 2010 r. zwrócił się do Komisji Egzaminacyjnej oraz do Ministra Sprawiedliwości dwoma jednobrzmiącymi pismami zatytułowanymi "odwołanie". Komisja Egzaminacyjna przy Krajowej Radzie Komorniczej nie udzieliła skarżącemu żadnej odpowiedzi. Z kolei Minister Sprawiedliwości postanowieniem z 27 maja 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie skarżącego wobec milczenia Komisji Egzaminacyjnej miał on pełne prawo potraktować postanowienie Ministra Sprawiedliwości jako zajęcia stanowiska w sprawie w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Komornicza wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na etapie wstępnego badania skargi przez Sąd, kiedy ocenia się, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie dokonał merytorycznej oceny jej zasadności, a więc cel zaskarżenia nie został osiągnięty. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo wniesienia skargi uwarunkowane jest, co do zasady, uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. przewidujący obowiązek dokonania owego wezwania określa jednocześnie minimum wymogów procesowych, jakie muszą zostać spełnione, aby dane zachowanie uznać za skuteczne wezwanie w rozumieniu tego przepisu. Wymogami tymi są forma pisemna oraz konieczność wniesienia wezwania w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei termin do zaskarżenia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określony został w art. 53 § 2, zgodnie z którym skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił takiej odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe uwagi natury ogólnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia prawa procesowego jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że czynność Komisji Egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu komorniczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast za wadliwy uznaje pogląd o zaistnieniu podstaw do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że zarzucając skarżącemu niewyczerpanie trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji pominął, że ani Komisja Egzaminacyjna, do której skarżący złożył pismo nazwane "odwołanie", ani Minister Sprawiedliwości do którego również złożono wspomniane pismo, nie pouczyli skarżącego o właściwym trybie postępowania. Komisja Egzaminacyjna przekazała odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który stwierdził jego niedopuszczalność. Nie pouczono jednak skarżącego, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. przysługuje mu prawo wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w sprawie właściwy był inny tryb postępowania, niż uznał to skarżący, to powinien on być o tym pouczony. Uwzględniając, że T. G. nie został prawidłowo pouczony o przysługującym mu środku odwoławczym, należało uznać, że pismo nazwane "odwołanie" wyczerpało tryb "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Podkreślić przy tym należy, że pismo to chociaż skierowane do Ministra Sprawiedliwości, to zostało także wniesione do Komisji Egzaminacyjnej. W przypadku wątpliwości co do intencji strony, Komisja Egzaminacyjna powinna zażądać stosownych wyjaśnień. Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odrzucił skargę T. G. z powodu niewyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).