II OSK 1211/11

Dnia 9 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1158/10 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Z. P. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. P. na decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił Z. P. wznowienia postępowania. Następnie organ ten decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. - działając na podstawie art. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, póz. 371 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o kombatantach – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Uzasadniając decyzję z dnia [...] organ wskazał, że decyzją z dnia [...], prawidłowo z dnia [...] (karta nr 32) odmówił Z. P. przyznania uprawnień kombatanckich, a po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 195/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu uchylił własną decyzję z dnia [...], a następnie umorzył postępowanie w sprawie. Na te rozstrzygnięcia Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 970/07 oddalił skargę. Pismem z dnia [....], doprecyzowanym pismem z dnia [...] Z. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Z. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ, rozpatrując ten wniosek, stwierdził jednak, że jest on oczywiście bezzasadny. Podniósł, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące instytucji regulujących tryby nadzwyczajne mają charakter szczególnych i zupełnych regulacji prawnych, które w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwalają na wzruszenie decyzji ostatecznej nawet kosztem jej trwałości. Jednym ze sposobów prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznych jest instytucja wznowienia postępowania służąca eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji w przypadku ujawnienia się pewnych, określonych przepisami prawa okoliczności. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. enumeratywnie określa podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, iż wnioskodawca nie wskazał żadnej z przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Stąd decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z. P. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten oddalił jednak skargę wskazując, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie podał żadnej przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu I instancji, podstawa taka nie tylko nie została wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, ale też nie została podana ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ani w skardze do WSA, ani nawet na rozprawie, pomimo reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Analiza wymienionych wniosków i skargi nie pozwala na znalezienie żadnych okoliczności, które wskazywać by mogły na istnienie jakiejkolwiek z przesłanek koniecznych do wznowienia postępowania, wymienionych w art.145 § 1 k.p.a. Skargą kasacyjną z dnia 18 kwietnia 2011 r., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w części (w zakresie punktu 1 rozstrzygnięcia), zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodziła przyczyna wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt 1 sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wystąpienia jednej z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podniesiono jednocześnie, że z całokształtu materiału dowodowego, w szczególności z pism skarżącego kierowanych do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych bezsprzecznie wynika, że skarżący nie był w stanie jasno i logicznie formułować swych oświadczeń woli, co uzasadnia pogląd, że faktycznie - bez własnej winy - nie brał on udziału w postępowaniu. Dodano również, że skarżącemu niezbędna była pomoc profesjonalnego pełnomocnika, aby można było mówić o jego realnym udziale w postępowaniu. Najpełniej powyższy fakt ilustrują znajdujące się w aktach sprawy pisma z dnia [...] oraz z dnia [...], z których nie sposób jednoznacznie odczytać faktycznej treści oświadczeń woli w nich zawartych. W konsekwencji wznowienie postępowania umożliwiłoby ponowne zbadanie zasadniczej kwestii w sprawie, czyli ustalenie czy Z. P. należą się uprawnienia kombatanckie. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Postępowanie kasacyjne opiera się na zasadzie kontradyktoryjności, a więc na związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej. Tylko w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że konsekwencje prawne wystąpienia przesłanek pozytywnych wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., do których zalicza się m. in. przesłanka braku udziału strony - bez jej winy - w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, muszą podlegać analizie w związku z art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustalonym w art. 149 k.p.a. reżimem prawnym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa zaś wznowienia postępowania następowała - w dniu wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, tj. [...] - w formie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego należy wyraźnie odróżnić dwa etapy postępowania wznowieniowego, o którym mowa w art. 145 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku złożenia wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia organ wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie to, czy wniosek o wznowienie postępowania zawiera ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. lub też nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. Należy zatem stwierdzić, że czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że skarżący we wniosku z dnia 13 kwietnia 2010 roku nie wskazał żadnej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji odmawiającej przyznania mu uprawnień kombatanckich. Żadna z przesłanek mogących ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia postępowania nie została również wskazana na dalszym etapie postępowania, tj. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w skardze do Sądu I instancji. Pisma skarżącego nie zawierają żadnej z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. W swoim wniosku Z. P. skarży się jedynie, że był represjonowany i czuje się pokrzywdzony. Analiza akt sprawy i znajdujących się w nich pism skarżącego nie pozwala wskazać okoliczności, które pozwoliłyby na wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień kombatanckich. W tej sytuacji nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Z. P. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na szczególny charakter sprawy. Z. P. jest osobą w podeszłym wieku i o ograniczonych możliwościach finansowych o czym świadczy fakt zwolnienia go przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. - od kosztów postępowania sądowego. Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 207 § 2 p.p.s.a.