IV SA/Gl 354/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] nr [...] Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej.: [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. W zażaleniu na przywołane wyżej postanowienie A S.A. w K., wniosła o jego zmianę zarzucając mu naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności przemawiają za przyjęciem uzasadnionej obawy, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań. Podniosła uchybienie art. 23 wymienionej ustawy w związku z art. 124 § 2 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1, art. 6, art.7, art. 8, art.10 oraz art. 11 k.p.a. przez nie zastosowanie ich przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i nie wskazanie w jego uzasadnieniu okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. W motywach zażalenia wywiedziono, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest obowiązek uzasadniania wydanych przez organ rozstrzygnięć. Zdaniem żalącej się Spółki jednozdaniowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom procedury administracyjnej, co jednocześnie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., a także zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu stron wyrażonej w art. 7 k.p.a. Powołując się na stanowisko Dariusza Makowskiego (Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 2007, zeszyt nr 6, poz. 16) Spółka podniosła, iż dla zastosowania art. 23 ust. 2 wymienionej ustawy nie wystarcza hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka. Konieczne jest chociażby uprawdopodobnienie ich wystąpienia. Rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na treść przepisu art. 23 ust. 2 tej ustawy organ wskazał, iż brak jest definicji legalnej określenia "uzasadniona obawa", użytego w przywołanej normie prawnej. Zastosował w związku z tym definicję gramatyczną, posługując się Słownikiem Języka Polskiego i skonstatował, iż w każdej sytuacji opartego na obiektywnych racjach stanu obawy, uczucia niepewności, niepokoju, strachu lub lęku, inspektor uznając, iż taka sytuacja ma miejsce, może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym jego danych osobowych. Organ stwierdził, iż nie można żądać, by inspektor pracy uprawdopodobnił wystąpienie wymienionych skutków, gdyż przepis nie wymaga uprawdopodobnienia okoliczności w postaci "uzasadnionej obawy". Zdaniem organu, w przypadku takiego wymogu, ustawodawca wyraźnie określa go w treści konkretnego przepisu. Powołując się na stanowisko komentatora do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Adrianny Jasińskiej-Cichoń (Wyd. Oficyna 2008), organ stwierdził, iż do wydania przez inspektora pracy postanowienia o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych świadka wystarczy uzyskana w trakcie przesłuchania tego świadka informacja o możliwości narażenia go na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut, a informacja ta powinna być zamieszczona w protokole przesłuchania. W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazano, iż wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło złożenie wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym osoba ta uzasadniła swoje stanowisko. Inspektor nie mógł powołać faktów wskazanych przez świadka jako motywu wniosku, w uzasadnieniu wydanego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek. Ochrona tożsamości świadka obejmuje nie tylko jego dane osobowe, ale także wszelkie inne okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości tej osoby. Zwrócono ponadto uwagę, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma swoisty charakter i podlega odrębnej od postępowania administracyjnego procedurze. Mimo, iż adresatem tego rozstrzygnięcia jest pracodawca, postępowanie zażaleniowe objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez jego udziału. Odnosząc się do postawionych w zażaleniu zarzutów, a w szczególności naruszenia wymienionych w nim norm i reguł procedury administracyjnej, organ odwoławczy powtórzył, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a więc na podstawie szczególnej regulacji prawnej. Nie było przeto możliwe zapewnienie czynnego udziału pracodawcy w czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, gdyż byłoby to sprzeczne z celem, dla którego ustawodawca przewidział wydanie tego typu rozstrzygnięcia. Powołując się nadto na Zarządzenie z dnia 26 listopada 2007r. nr 18/2002 Głównego Inspektora Pracy w sprawie określania zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy służbowej, organ wskazał, iż protokół przesłuchania świadka powołany w zaskarżonym postanowieniu nie jest udostępniany podmiotowi kontrolowanemu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie nieuprawnionego stanowiska, jakoby w trakcie wydawania zaskarżonego postanowienia inspektor pracy nie był zobowiązany do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucono także naruszenie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art.124 k.p.a., poprzez brak wskazania jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadków. Powtórzono również zawarte w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują, jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, a także naruszenie art. 1, art. 6, art.7, art. 8, art.10 oraz art. 11 k.p.a. przez nie zastosowanie ich przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka. Uznano ponadto, iż Zarządzenie Nr 18/2007 Głównego Inspektora Pracy, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie może być podstawą nabycia praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Wreszcie wyrażono pogląd, iż upoważnienie ustawowe do wydania zarządzenia nie określa w sposób właściwy zakresu spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, ani też wytycznych dotyczących treści tego aktu. W uzasadnieniu skargi Spółka zauważyła, iż regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter wyjątku od reguły, tym samym nie może być interpretowana w sposób pozwalający na poszerzanie odstępstwa od zasady jawności. Zdaniem skarżącej do zastosowania tej normy prawnej nie wystarcza sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka, a konieczne jest uprawdopodobnienie ich realnego pojawienia się. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Powtarzając zasadniczo argumenty przytoczone już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo odpowiadając na zarzutu skargi stwierdził, iż kwestionowane przez skarżącą zarządzenie Nr 18/2007 nie stanowiło podstawy prawnej postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w K.. W dniu 3 grudnia 2009 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismo strony skarżącej, w którym podtrzymała prezentowane dotychczas poglądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana w zakresie ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589). Zgodnie z zapisem zawartym w art. 12 wskazanej ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w niej bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zważyć trzeba, iż akt objęty skargą wydany został w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka, a kwestia ta została uregulowana w przepisie art. 23 przywołanej ustawy. Zdaniem Sądu przepis ten nie zawiera pełnego unormowania postępowania w materii sprawy, pozwalającego na całkowite wykluczenie stosowania zasad ogólnych i dalszych przepisów procedury administracyjnej. Odrębnie uregulowano w tej ustawie termin do wniesienia zażalenia na wydane w trybie art. 23 ust. 2 wymienionego wyżej aktu postanowienie, a poprzez odsunięcie od udziału w postępowaniu zażaleniowym adresata tego postanowienia, wyłączono tym samym możliwość stosowania wobec niego art. 10 k.p.a. na tym etapie sprawy. Organ inspekcji pracy nie został jednak zwolniony od wypełniania innych obowiązków wynikających z treści kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku dotyczącego należytego uzasadnienia swego stanowiska w zakresie wydanych rozstrzygnięć. Pogląd taki wydaje się tym bardziej słuszny, jeśli zważy się, iż wydane trybie art. 23 ust. 2 postanowienia poddane zostały nie tylko kontroli instancyjnej, ale także kontroli sądów administracyjnych, a rozstrzygnięcie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Bez umotywowania ratio stanowiska organu kontrola taka nie byłaby możliwa do przeprowadzenia, a stanowiłaby wyłącznie fikcyjne wypełnianie przyznanych organowi odwoławczemu i sądom administracyjnych uprawnień. Zważyć należy także, iż ustawodawca zezwolił na zastosowanie instytucji utajnienia danych wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub wymienioną osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji. Jest to zatem przepis szczególny, gwarantujący ochronę przed niekorzystnymi skutkami w związku z ujawnieniem okoliczności naruszenia przepisów prawa pracy. Jego celem jest umożliwienie pełniejszej realizacji zadań inspekcji pracy. Przeto musi on być interpretowany ściśle i w powiązaniu z tym celem, dla którego go ustanowiono. Nieostre określenie przesłanki zezwalającej na utajnienie danych osobowych świadka poprzez sformułowanie jej jako "uzasadniona obawa" nakazuje inspektorowi pracy dokonanie szczególnie wnikliwej oceny twierdzeń świadka co do przekonania, iż jego obawy są obiektywnie zasadne. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zwraca uwagę przede wszystkim zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie - "wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone złożeniem wniosku osoby przesłuchiwanej, w którym uzasadniona została jej prośba..." Zdaniem Sądu z zacytowanego sformułowania wynika nienależyte zrozumienie przez organ treści art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Jak to wyżej wskazane zostało, o zasadności obawy świadka rozstrzygnąć bowiem musi inspektor pracy, a nie zeznająca osoba, a omówienie przyczyny uznania za zasadne prośby o utajnienie danych świadka winno zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W przeciwnym wypadku uchyla się spod oceny spełnienia ustawowych przesłanek, a zwłaszcza czy istnieją obiektywne powody dla uwzględnienia wniosku. Okoliczności podane we wniosku zeznającego podmiotu poddane muszą być przeto ocenie organu, z punktu widzenia możliwości narażenia tego podmiotu na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Rezultat tej oceny zależeć będzie od całościowej analizy okoliczności sprawy. Rolą organu będzie zatem wywieść, czy i z jakich przyczyn uznał wniosek świadka za zasadny. Arbitralne stwierdzenie, iż "prośba była uzasadniona" czyni fikcyjną kontrolę sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia. Pozbawia także całkowicie możliwości obrony swego stanowiska pracodawcę, który i tak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy posiada znacznie ograniczone prawa strony. Uniemożliwianie mu, jeszcze w szerszej mierze, niż przewidział to ustawodawca, uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, stanowiłoby już nieuzasadnioną dyskryminację strony postępowania. Podkreślić jednakże trzeba, iż zobligowanie organów do wyjawiania szczegółowo wszystkich okoliczności uzasadniających obawy świadków nie byłoby zasadne w aspekcie celu i sensu, w jakich ustawodawca wprowadził możliwość utajniania danych zeznających osób. Są nimi konieczność zapewnienia ochrony osób narażonych często na negatywne reperkusje z powodu ujawnienia nadużyć, czy innych nieprawidłowości po stronie pracodawców. Powtórzyć tu można stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. III SA/Gd akt 306/08, w którym uznano, że rzeczą organów stosujących przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest takie uzasadnienie postanowień opartych na art. 23 ust. 2 tej ustawy, by uniemożliwiały identyfikację osób, których dotyczą - a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a który to pogląd w pełni podzielony jest przez Sąd rozpoznający obecną sprawę skarżącej Spółki A S.A., wymaga to niewątpliwie wysokich umiejętności po stronie organów stosujących prawo, lecz równocześnie jest jedynym sposobem umożliwiającym rzeczywiste, a nie formalne tylko dokonanie kontroli zarówno instancyjnej, jak i sprawowanej przez sądy administracyjne. Delikatność materii nie zwalnia wszak od zachowania minimum wymogów procesowych. Rzeczą organów jest zatem takie umotywowanie postanowienia, które przedstawiłoby jego racje dostatecznie przekonująco, a więc tak, aby nie uchylało się spod oceny legalności z jednej strony, a z drugiej, aby nie ujawnić powodów utajnienia dowodu. Na konieczność uprawdopodobnienia wystąpienia obawy przed niekorzystnymi skutkami wskazuje zresztą doktryna (Dariusz Makowski PiZS z 2007, zeszyt nr 6, poz. 16) i orzecznictwo tutejszego Sądu (p. nieprawomocne wyroki w sprawach o sygn. akt. IV SA/GL 353/09, IV SA/GL 356/09, IV SA/GL 357/09, IV SA/GL 360/09). Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały, nadto kontrolowane postanowienia uchylają się spod oceny legalności, bo organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Dlatego postanowienia te nie mogły się ostać. W ponownym postępowaniu organ wykaże, z jakich przyczyn uznał za słuszne uwzględnić wniosek zeznającego świadka o utajnienie jego danych, a więc wykaże w sposób pozwalający na kontrolę jego rozumowania, iż przesłanka opisana w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy została spełniona. Tym samym wypełni obowiązki wynikające z treści art. 107 § 3 k.p.a. nałożone na organy inspekcji pracy w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 126 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów związanych z procedurą regulującą czynności organów w przedmiocie protokołów przesłuchań i dokumentów, na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy państwowej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż są to zarzuty wychodzące poza zakres sprawy, którą był zobowiązany zbadać w konsekwencji wniesienia skargi na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K.. Kwestionowane przez skarżącego zarządzenie z dnia 26 listopada 2007r. Nr 18/2007 Głównego Inspektora Pracy nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka, a rozstrzyganie o zgodności z Konstytucją RP wymienionego zarządzenia wykraczałoby poza przyznane Sądowi mocą art. 134 § 1 P.p.s.a. kompetencje. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 P.p.s.a., uznając celowość pozostawienia w obrocie do czasu prawomocności wyroku z uwagi na jego charakter.