VI SA/Wa 1325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "F" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Finansów, na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 118 i art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku F. sp. z o.o. z siedzibą w W. i F. sp. z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w K. W uzasadnieniu decyzji organ administracji przedstawił następujące ustalenia: Obie spółki złożyły wnioski (oferty) – F. wniosek z 18 września 2009 r. i F. z 24 września 2009 r. – o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Wnioski według Ministra złożone zostały w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy i grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.). W dniu 25 sierpnia 2009 r. na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczono zawiadomienie o przetargu na prowadzenie salonów gier w K. z określeniem wymagań co do ofert i kryteriami ich ocen. W terminie wyznaczonym w zawiadomieniu spółki złożyły oferty. Komisja powołana przez Ministra w dniu 1 października 2009 r. przeprowadziła przetarg przekazując następnie protokół postępowania przetargowego Ministrowi. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) uchylająca ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Zgodnie z art. 118 nowej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa nowelizująca w art. 1 określiła warunki i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) gra na automatach może być prowadzona jedynie w kasynie gry. W związku z tym, zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej oraz na podstawie art. 207 § 2 i art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tej działalności w salonie gier na automatach w Koszalinie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji spółka F., na podstawie art. 220, 221 i 22 Ordynacji podatkowej złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i wydania zezwolenia wskazując jednocześnie, że Minister w takim stanie prawnym powinien wydać decyzję o odmowie jego udzielenia. Zawnioskowano przeprowadzenie dowodów wskazanych w odwołaniu. Decyzji zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, przepisów art. 6, 7, 8, 12 i 35 k.p.a., przepisów art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej oraz naruszenie przepisów art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i § 29 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy i grach i zakładach wzajemnych. Spółka wskazywała, że przetarg został ogłoszony 25 sierpnia 2009 r. a ogłoszenie jego wyników w dniu 8 października 2009 r. – przetarg spółka F. wygrała. Pomimo rozstrzygnięcia przetargu Minister nie wydał do 31 grudnia 2009 r. zezwolenia, a była to końcowa data obowiązywania ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wydając decyzję o umorzeniu postępowania dopiero [...] stycznia 2010 r. doręczoną stronie 2 lutego 2010 r. Należy w związku z tym podkreślić, że do [...] grudnia 2009 r. obowiązywały przepisy uprzednie. Zatem Minister był obowiązany zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z 1992 r. oraz § 29 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. wydać decyzję w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania przetargowego, czyli do dnia 22 października 2009 r. Nadto Minister zgodnie z art. 34 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych powinien rozpatrzyć wniosek strony w terminie 6 miesięcy od dnia jego złożenia. Tymczasem Minister oczekiwał, zdaniem spółki, na wejście przepisów nowych niezachowując wymaganych terminów rażąco naruszając art. 2 Konstytucji RP oraz przepisy postępowania i przepisów Ordynacji podatkowej wskazane w odwołaniu. Z tych względów spółka wnosiła o wydanie zezwolenia zgodnie z treścią wniosku w ramach zakończonego postępowania lub wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Dodatkowo stwierdzono, iż przepisy noweli nie spełniają norm konstytucyjnych. Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych Minister stwierdził, że postępowanie wobec jego niezakończenia przed wejściem w życie tej ustawy podlegało umorzeniu. Jednocześnie wskazano na poinformowanie strony pismem z dnia [...] marca 2010 r. o przysługujących jej prawach wypowiedzenia się lecz spółka z tego prawa, przed wydaniem decyzji nie skorzystała. Zdaniem Ministra nie doszło po jego stronie do naruszenia przepisów Konstytucji RP lub przepisów postępowania. Był on bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktualnych w dacie wydania decyzji i przepisy te zastosował. Przyjęcie natomiast przez organ zezwalający odrębnego trybu postępowania od określonego przepisami ustawy o grach hazardowych stanowiłoby naruszenie prawa. Natomiast za niezrozumiałe organ administracji uznał powołanie się w odwołaniu na przepis § 29 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy i grach i zakładach wzajemnych, jako że przepis ten odnosi się do innych okoliczności. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Ministra wskazując na daty procedowania w sprawie stwierdził niezasadność tego zarzutu. Wskazując na § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. podkreślał, że termin składania ofert został ustalony na dzień 25 września 2009 r. W dniu 21 grudnia 2009 r. (przed upływem wskazanego w § 22 ust. 2 rozporządzenia 3 miesięcznego terminu) protokół z posiedzenia komisji przetargowej przekazano podsekretarzowi stanu właściwemu w sprawie. Ponieważ ustawa o grach hazardowych weszła w życie 1 stycznia 2010 r. uchylając uprzednią ustawę o grach i zakładach wzajemnych, Minister był umocowany jedynie do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak szczegółowych uregulowań co do terminu zakończenia postępowania przetargowego nie było podstaw do stawiania Ministrowi zarzutu naruszenia 14 dniowego terminu do wydania decyzji w sprawie zezwolenia. Nadto wskazano, że ów termin 14 dniowy jest terminem instrukcyjnym nie dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jego naruszenia. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych Minister stwierdził, iż nie jest organem uprawnionym do takich ocen, a więc dopóki Trybunał Konstytucyjny nie wypowie się w tej sprawie ustawa jest objęta domniemaniem poprawności konstytucyjnej. W tym zakresie Minister wskazał jedynie na celowość uchwalenia nowych przepisów. Na decyzję F. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] stycznia 2010 r., o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzjom zarzucono naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przepisów postępowania (art. 6,7,8,12 i 35 k.p.a.), przepisów art. 120, art. 121 i art. 235 ustawy Ordynacja Podatkowa oraz przepisów art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. podając, że w odwołaniu wskazano omyłkowo przepis § 29 tegoż rozporządzenia. Wskazując na daty zakończenia postępowania przetargowego i obowiązującą Ministra datę wydania decyzji spółka stwierdziła, że wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2009 r. Minister naruszył przepisy art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. W związku z tym, w ocenie skarżącej, Minister naruszył Konstytucję dopuszczając się przewlekłości postępowania przez wyczekiwanie na wejście w życie nowelizacji ustawy oraz przepisy art. 12 i art. 35 k.p.a., co było skutkiem umorzenia postępowania. Ta przewlekłość postępowania nastąpiła również z naruszeniem przepisów art. 120 i art. 121 ustawy Ordynacja podatkowa. Jednocześnie wskazano ponownie na niekonstytucyjność przepisów ustawy nowelizującej na co wskazywano również w odwołaniu. Zdaniem skarżącej zbyt powolne działanie Ministra było celowe, gdyż oczekiwał na zmianę przepisów niekorzystnych dla spółki. Tym samym sama decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na przepisy noweli spółka stwierdzała, że jej przepisy doprowadziły do zachowania Ministra niezgodnego z prawem, naruszając zasadę pewności prawa i reguły przyzwoitej legislacji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że uwagi (zarzuty) skarżącej spółki co do niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych mogą być kierowane wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż organy administracji publicznej, będąc związane zasadą z art. 6 k.p.a., są obowiązane orzekać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawca określił zasady, według których możliwe jest udzielenie zezwolenia wnioskowanego przez skarżącą stwierdzając, iż gry na automatach mogą być prowadzone wyłącznie w kasynach - art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 3 ustawy o grach hazardowych – a nie w salonach gier, jak wnioskowała skarżąca. Minister Finansów wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2010 r. orzekał w stanie prawnym, w którym obowiązywały już wymienione przepisy i miał obowiązek je stosować. Zgodnie z ustaleniami organu administracji termin do składania ofert upływał z dniem 25 września 2009 r. Spółka złożyła ofertę w dniu 24 września 2009 r. w zakreślonym terminie. Okres między terminem składania ofert a terminem zakończenia przetargu nie może być dłuższy niż 3 miesiące (§ 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych), a zatem termin ten nie mógł przekroczyć daty 25 grudnia 2009 r. i od tej daty Minister Finansów, zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia miał 14 dniowy termin do wydania decyzji, czyli do dnia 8 stycznia 2010 r. Organ administracji wskazywał na otrzymanie protokółu z posiedzenia komisji przetargowej w dniu [...] grudnia 2009 r. Licząc zatem od tej daty termin do wydania decyzji upływał z dniem [...] stycznia 2010 r. Ustawa o grach hazardowych weszła w życie (w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy) pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia. Jej ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 30 listopada 2009 r., a więc ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Strona skarżąca zarzucając Ministrowi Finansów bezczynność w wydaniu decyzji dotyczącej jej wniosku (oferty) mogła, podnosząc zarzuty wskazywane w skardze wystąpić, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ze skargą na bezczynności organu administracji, jednakże tego nie uczyniła. W tych warunkach Minister Finansów mógł działać po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych wyłącznie na podstawie jej przepisów mając na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na działalność spółki objętą jej ofertą nie zostało zakończone. Zgodnie bowiem z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy (zakończenie postępowania administracyjnego) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej i to decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 k.p.a. Ustawa nowelizująca w art. 118 określała, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W zakresie objętym niniejszą sprawą ustawa o grach hazardowych nie wprowadzała odmiennych uregulowań. W związku z tym w sprawie miał zastosowanie przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w myśl którego postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się i taką też decyzję podjął Minister Finansów. Skarżąca wystąpiła z ofertą (wnioskiem) o udzielnie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Stosownie natomiast do art. 3 noweli urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie (...) gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. W art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawa ta określiła w jakich ośrodkach gier mogą być prowadzone gry na automatach wnioskowane przez spółkę, precyzując te ośrodki wyłącznie jako kasyna. W tych warunkach Minister Finansów nie mógł udzielić spółce żądanego zezwolenia na prowadzenie gier na automatach w salonie gier, który nie spełniał wymogów kasyna i na zasadzie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa wobec bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie. Działając natomiast jako organ odwoławczy w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 tej ustawy zasadnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że Sąd badając legalność działania organu administracji publicznej nie mógł, nie naruszając samemu prawa, żądać od organu, by ten dokończył postępowanie administracyjne procedując na podstawie przepisów już nieobowiązujących. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.