II OSK 634/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1023/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń w stosunku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę wniesioną przez W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń w stosunku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] Starosta B., na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o lasach, odmówił uznania zastrzeżeń W. S. do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego jego działkę nr ewid. [...], z obrębu[...] miasta B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania W. S., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmujący także działkę nr [...], został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta B. w dniach od 29 czerwca do 27 sierpnia 2009 r., a zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu zostało doręczone W. S. w dniu 12 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. W. S. poinformował Urząd Miasta B., że na działce nr [...] planuje prowadzenie działalności rolniczej, wobec czego prosi o pominięcie tej działki w planie urządzenia lasu. Organ przypomniał, że stosownie do regulacji ustawy o lasach właściciele lasów mogą w określonym terminie składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, przy czym ustawa nie wskazuje, czego mogą dotyczyć te zastrzeżenia i wnioski. Zatem w ocenie organu odwoławczego, słusznie organ pierwszej instancji uznał, że pismo W. S. stanowi zastrzeżenie do uproszczonego planu urządzenia lasu. Prawidłowo również przyjął, że nie jest możliwe pominięcie w uproszczonym planie urządzenia lasu działki leśnej, skoro w chwili sporządzania tego planu działka ta nie była wyłączona z produkcji leśnej. Wskazał, że uproszczony plan urządzenia lasu mógłby nie dotyczyć nieruchomości W. S. tylko wówczas, gdyby nieruchomość ta została wyłączona z produkcji leśnej. Jednak w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie może być rozstrzygana sprawa zamiany lasu na użytek rolny. Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu o zwrot koszów związanych z zasięgnięciem porady prawnej i wniesieniem odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że brak jest podstaw prawnych dla dokonania takiego zwrotu. Z kolei pytanie W. S. - od kogo ma dochodzić zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomości, organ pozostawił bez odpowiedzi, wyjaśniając, że powyższa kwestia nie należy do materii rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przedmiotową decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł W. S.. Pismem złożonym na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. W. S. uzupełnił skargę w ten sposób, że: - zakwestionował ustaloną przez organy administracji powierzchnię poszczególnych użytków na jego działce; - podniósł, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, natomiast według skarżącego, na jego działce obszar użytku stanowiącego las wynosi 0,1635 ha; - stwierdził, że jego działka nie może być traktowana w ogóle jako las, gdyż nigdy na niej nie były prowadzone uprawy leśne. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż jego działki w ogóle nie można uwzględnić w uproszczonym planie urządzenia lasu z uwagi na fakt, że na tej działce nigdy nie była prowadzona produkcja leśna, gdyż o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów. Leśnego charakteru przedmiotowej działki nie zmienia – stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach – to, że obszary te przejściowo pozbawione zostały roślinności leśnej. Skoro zatem działka skarżącego nr [...] w ewidencji gruntów obręb[...] miasta B. określona została w pewnej części jej powierzchni jako las (Ls), to twierdzenie skarżącego, że jego działka nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, jest nieuzasadnione. Sąd podkreślił, że wyłączenie gruntu z produkcji leśnej może nastąpić jedynie w drodze właściwego postępowania przeprowadzonego w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) i tym samym nie może być przedmiotem zarzutu do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Z tego też względu deklaracje skarżącego, że w przyszłości chciałby wykorzystać teren działki nr [...] pod działalność rolniczą oraz to, że planuje on na przedmiotowej działce zabudowę mieszkalną, nie mogły zostać uwzględnione w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu zaistniałej różnicy pomiędzy powierzchnią użytku leśnego, ustaloną przez organ administracji i uwzględnioną w uproszczonym planie urządzenia lasu - 0,4855 ha, a powierzchnią tego użytku, wynikającą z przedstawionej przez skarżącego kserokopii zawiadomienia Urzędu Miasta B. o zmianie danych w rejestrze gruntów dotyczących przedmiotowej działki - 0,1635 ha, Sąd stwierdził, że prawidłowość zapisów w rejestrze gruntów nie może być kwestionowana w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu. Uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem, który ma przedstawiać stan lasu na chwilę sporządzenia przez wykonawcę inwentaryzacji lasu. Zmiany zaś danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Także za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przez organ faktycznej powierzchni zalesienia działki skarżącego z tej przyczyny, że twierdzenie skarżącego o braku zalesienia znacznej części przedmiotowej działki nie jest zgodne ze znajdującym się w aktach protokołem oględzin na działce [...], obręb[...] miasta B. z dnia 31 marca 2010 r. Z treści protokołu wynika, że w wyniku oględzin stwierdzono, iż tylko niewielka część przedmiotowej działki stanowi nieużytek, na którym znajduje się budynek gospodarczy oraz składowisko materiałów budowlanych, zaś pozostała jej część porośnięta jest roślinnością leśną. Zdaniem Sądu, prawidłowo również organy administracji przyjęły, że wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2009 r., wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, stanowił zarzut do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Podkreślono, że jeśli skarżący twierdzi, iż jego pismo z dnia 30 czerwca 2009 r., należało potraktować jako wniosek o zmianę terenu leśnego na użytek rolny, to taki zarzut powinien zgłosić już w odwołaniu od pierwszej decyzji Starosty. Tymczasem wówczas skarżący tego nie uczynił. W ocenie Sądu, także treść żądania skarżącego sformułowana we wniosku pozwala uznać, że dotyczy ono wyłączenia działki skarżącego spod obowiązywania uproszczonego planu urządzenia lasu. Sąd zwrócił nadto uwagę, że wniosek ten został złożony w terminie otwartym do zgłoszenia zarzutów do planu. Rozstrzygając natomiast w kwestii zarzutu co do objęcia działki skarżącego uproszczonym planem urządzenia lasu, Sąd podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż działka skarżącego jest w ewidencji gruntów sklasyfikowana jako grunt leśny (użytek leśny). Ewidencja ta jest natomiast podstawą kwalifikacji gruntu jako lasu. Powyższe oznacza więc, że prawidłowo organ administracji objął działkę skarżącego uproszczonym planem urządzenia lasu w myśl art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach. Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium, wskazując, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, co oznacza, że organ odwoławczy od nowa bada materiał dowodowy i rozstrzyga sprawę co do istoty. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący W. S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi W. S. i nie stwierdził naruszenia przez organy administracyjne zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień co do tego, jaka bezspornie jest treść zgłoszonego przez niego żądania w piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r., tj. czy skarżący zgłosił zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, czy też pismo to organ miał potraktować jako wniosek o zmianę lasu na użytek rolny złożony w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, a także poprzez niewyjaśnienie, pomimo zarzutów skarżącego, celowości objęcia planem urządzenia lasu części jego działki w sytuacji, gdy skarżący nabył nieruchomość dla użytkowania rolniczego, działka jest w całości ogrodzona, położona jest na terenie miasta przy ul. W., która jest ulicą zabudowaną, zaś istniejący drzewostan to tzw. samosiejka przeznaczona do usunięcia, co przemawia za tym, by działki tej nie obejmować projektem uproszczonym planu urządzenia lasu jako odrębnej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w myśl art. 3 ustawy o lasach lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną, przeznaczony do produkcji leśnej. W ocenie skarżącego, o ile można przyjąć, że jego działka spełnia pierwsze dwie przesłanki, o tyle warunek przeznaczenia gruntu do produkcji leśnej jest dużą nadinterpretacją WSA w Łodzi. Stan działki nr [...] jest bowiem taki, że tylko jej część jest zalesiona, a pozostała część stanowi nieużytek z budynkiem gospodarczym i składowiskiem materiałów budowlanych. Podkreślił, że organy prowadzące postępowanie administracyjne dowolnie przyjęły, iż pismo wniesione przez niego w dniu 30 czerwca 2009 r. stanowiło zastrzeżenia do planu urządzenia lasu. Podstawą takiej kwalifikacji pisma – w ocenie skarżącego - był wyłącznie fakt wniesienia go po doręczeniu mu zawiadomienia z dnia 10 czerwca 2009 r. o możliwości wglądu do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, a nie treść pisma, bowiem - co stwierdziły organy - zastrzeżenia przedstawione przez skarżącego miały charakter dalece ogólny. Skarżący wskazał ponadto, że organy administracji, chcąc bezspornie ustalić rzeczywistą treść żądania zawartego w piśmie skarżącego, zobligowane były zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wezwać stronę do sprecyzowania żądania. Ponieważ organy, pomimo ogólnikowo i lakonicznie zgłoszonego żądania, nie dopełniły obowiązku wezwania strony do sprecyzowania zgłoszonego roszczenia, tym samym nie można z tych okoliczności wywieść negatywnych skutków dla skarżącego. Zdaniem skarżącego, jego pismo z dnia 30 czerwca 2009 r. nie mogło stanowić zastrzeżeń do projektu planu urządzenia lasu, gdyż w rzeczywistości z jego treści wynikała intencja skarżącego i zamiar prowadzenia na ww. działce działalności rolniczej. Organy orzekające w sprawie, a następnie WSA w Łodzi, powinny zatem uznać, że wydane w sprawie decyzje de facto nie rozstrzygały w istocie o żądaniu zgłoszonym przez stronę i jako takie nie pozostawały w związku merytorycznym. Ponadto wskazał, że objęcie jego działki projektem uproszczonym urządzenia lasu w części działki, która jest aktualnie zalesiona, podczas gdy skarżący nigdy nie przeznaczył działki jako całość na produkcję leśną, jest sprzeczne z słusznym interesem strony. Skarżący podniósł również, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu powinien być merytorycznie uzasadniony pod względem jego celowości, a w jego opinii, w tym kierunku nie poczyniono żadnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień co do tego, jaka bezspornie jest treść zgłoszonego przez niego wniosku w piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że treść żądania skarżącego zawarta we wniosku pozwalała uznać, iż dotyczy ono wyłączenia działki skarżącego spod obowiązku uwzględnienia jej w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu. Podkreślenia wymaga również, że wniosek ten został złożony w terminie otwartym do zgłoszenia zarzutów do planu. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmujący także działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym[...] miasta B., został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta B. w dniach od 29 czerwca do 27 sierpnia 2009 r., a zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu zostało doręczone W. S. w dniu 12 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. W. S. poinformował Urząd Miasta B., że na działce nr [...] planuje prowadzenie działalności rolniczej, wobec czego prosi o pominięcie tej działki w planie urządzenia lasu. Powyższa treść tego wniosku w pełni uzasadniała, aby organy administracji przyjęły, że wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2009 r. należy uznać jako wszczynający postępowanie w sprawie zarzutu do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Ponadto, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji nawet gdyby przyjąć, że pismo wniesione przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2009 r. nie stanowiło zastrzeżenia do planu urządzenia lasu, ale wniosek o zmianę terenu leśnego na użytek rolny, to taki zarzut mógł on zgłosić w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającej uznania zastrzeżeń W. S. do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego jego działkę nr ewid. [...]. Zauważyć należy również, że skarżący nie jest do końca konsekwentny w uzasadnianiu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skoro, jak twierdzi, pismo z dnia 30 czerwca 2009 r. nie stanowiło zastrzeżenia do planu urządzenia lasu, ale wniosek o zmianę terenu leśnego na użytek rolny, to nie powinien on jednocześnie zarzucać w skardze kasacyjnej dopuszczenia się nieprawidłowości przy sporządzaniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Tymczasem skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że objęcie jego działki projektem uproszczonym urządzenia lasu w części działki, która jest aktualnie zalesiona, podczas gdy skarżący nigdy nie przeznaczył działki jako całość na produkcję leśną, jest sprzeczne ze słusznym interesem strony. Wskazał również, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu powinien być merytorycznie uzasadniony pod względem jego celowości. Zarzut powyższy dotyczy projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Nie może on ponadto odnieść skutku, bowiem - jak wynika z ewidencji gruntów obręb[...] miasta B. - działka skarżącego nr ewid. [...] jest w części sklasyfikowana jako las (Ls). Deklaracje skarżącego, że w przyszłości chciałby wykorzystać teren działki nr [...] pod działalność rolniczą oraz planuje wybudować na niej budynek mieszkalny, nie mogły uzasadniać pominięcia tej działki w planie urządzenia lasu. Nieobjęcie przedmiotowej działki tym planem wymaga uprzedniej zmiany lasu na użytek rolny, co jest dopuszczalne jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, z późn. zm.). Skarżący w każdej chwili może wystąpić do właściwego organu ze stosownym wnioskiem w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.