I SA/Wa 1302/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. W. nr [...]z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przesłanka na którą powołał się wnioskodawca, a więc brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, nie uzasadnia natomiast wzruszenia kwestionowanego rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji odnosząc się do kolejnego zarzutu wnioskodawcy wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, a Akademia [...] ujawniona jest jedynie jako jej władający. Twierdzenie zatem jakoby Akademia [...] posiadała tytuł własności do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Również wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego prawa właścicielskie Akademii [...] do powyższego gruntu. Powoływanie się na przepisy czy to ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, czy też na przepisy zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 3 października 1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W. nie stanowi udokumentowania prawa własności do nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał również , iż na podstawie ww. przepisów odwołującej się przysługuje prawo ubiegania się o przekształcenie obecnego tytułu do nieruchomości w prawo własności, jednakże orzekanie w tym zakresie wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Organ nadzoru uznał również zarzut , iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nie powinna zostać w ogóle wydana ze względu na wystąpienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, za oderwany od ustalonego stanu prawnego nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Jako źródło powstania nieodwracalnych skutków prawnych skarżąca wskazała na nabycie przez Akademię [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...] lub prawa własności przedmiotowej działki z mocy samego prawa. Stanowisko to – zdaniem organu -nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, bowiem jak ustalono w toku dotychczasowego postępowania Akademia [...] jest w chwili obecnej podmiotem uprawnionym jedynie do władania gruntem ww działki nr [...], nie legitymuje się natomiast ani prawem użytkowania wieczystego gruntu, ani prawem własności działki nr [...]. Tym samym, Akademii przysługuje wyłącznie roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki ewidencyjnej nr [...]. Akademia [...] złożyła wniosek o przyznanie jej prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww działki oraz o przekazanie na własność położonych na gruncie budynków Ponadto wydając kwestionowane decyzje z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. organ naczelny prawidłowo ustalił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe, nieruchomość ozn. nr hip. [...] objęta była planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. Nr [...] z dnia [...].01.1961 r. Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod oświatę. Rozpatrując wniosek o własność czasową organy orzekające nie wyjaśniły czy istnieje możliwość dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, a tym samym nie zbadały w sposób wyczerpujący zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Poczynione ustalenia potwierdzają- zdaniem organu - konieczność usunięcia orzeczeń dekretowych odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. przy ul. [...] z obrotu prawnego, jako rażąco naruszających prawo. Skargę na powyższą decyzję złożyła Akademia [...] w W. wnoszą o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję tj. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa oraz 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 , art. 61 par. 4 , 8 oraz art. 10 kpa . W skardze wskazano, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], rażąco narusza zarządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1950 r. w sprawie majątku Akademii [...] w W. (Dz. Urz. Nr [...], póz. [...]). Na mocy § 1 zarządzenia tego zarządzenia z dniem 1 października 1950 r. na wnioskodawcę - Akademię [...] w W. przeszedł cały majątek Skarbu Państwa znajdujący się w jej posiadaniu (wnioskodawca działał wówczas pod nazwą Akademia [...] - nazwa Akademia [...] została nadana Wnioskodawcy dopiero uchwałą Rady Ministrów z dnia [...].12.1957 r. nr [...]; M.P. Nr [...], póz. [...]). Tym samym uznać należy, że Akademia [...] w Warszawie została właścicielem nieruchomości będących w jej posiadaniu wraz z wchodzącymi w skład tych majątków prawami i zobowiązaniami w stosunku do osób trzecich. Gdyby jednak uznać, że na podstawie ww. zarządzenia Akademia nabyła tylko zarząd nieruchomości, to z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wejścia w życie) nieruchomości, oddane w zarząd uczelni państwowej, stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego skarżącej. W związku z powyższym - w przypadku przyjęcia, że działka nr [...] objęta niniejszym postępowaniem nie stała się własnością A[...] na podstawie § 1 ww. zarządzenia z dnia [...].10.1950 r. - to podlegała ona przekształceniu, o którym mowa w ww. art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. W konsekwencji powyższego zaś, na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27.07.2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym -jako nieruchomość znajdująca się w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy, będącego uczelnią państwową - przeszła na własność Akademii. Powyższe przepisy również nie zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. i [...] października 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2002 roku, którą organ stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] grudnia 1961 roku o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Podkreślić należy, iż w takiej sytuacji nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia nie polega na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w pierwszym postępowaniu, ale na ustaleniu czy decyzja wydana w wyniku tej kontroli jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważność. Różnica przedmiotu obu przeprowadzonych w sprawie postępowań nadzwyczajnych jest zatem istotna. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu który został naruszony, - oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jaki wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ.). Z powyższego wynika, iż pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącej Akademii [...] uzależnione było od wykazania, iż decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności zmierzał do wykazania, iż ww. decyzja zawiera wadę polegającą na błędnym przyjęciu przez Ministra Budownictwa, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Jeszcze raz należy w tym miejscu przypomnieć, że niniejszym postępowaniu nadzorczym obowiązkiem organu było skontrolowanie decyzji wydanej w trybie nadzorczym pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa ( jak wynika z akt sprawy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 roku nie była bada pod kątem jej prawidłowości przez sąd administracyjny). Sąd w niniejszym składzie nie podziela jednak stanowiska skarżącego co do tego, iż w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na to, że nieruchomość stała się własnością Akademii [...] na mocy § 1 zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1950 roku ( Dz. Urzędowy Ministerstwa Kultury z dnia [...] października 1950 roku nr [...] poz. [...] ). Zarządzenie to w par. 1 wskazywało , że majątek Akademii [...] w W. oraz majątek Skarbu Państwa, znajdujący się w jej posiadaniu wraz z wchodzącymi w skład tego majątku prawami i zobowiązaniami w stosunku do osób trzecich , nie wyłączając zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy – przechodzi na Akademię [...] w W. W tej dacie nie został jeszcze rozpoznany wniosek dekretowy złożony przez E. R. Art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowił, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w momencie wydawania tego zarządzenia Skarb Państwa stał się na mocy przepisów dekretu w. tylko właścicielem gruntu, budynki nadal stanowiły własność dotychczasowego właściciela. Skarb Państwa nie mógł zatem rozporządzać na rzecz ówczesnej Akademii [...] w W. budynkami znajdującymi się na działce aktualnie oznaczonej nr [...]. Również zarzuty odnoszące się do powstania prawa użytkowania wieczystego z mocy przepisu art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) a następnie prawa własności z art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) nie mogły odnieść skutku. Przepis powołanego art. 182 powodował nabycie prawa użytkowania wieczystego, ale żeby skutecznie móc powoływać się na to prawo, podmiot musi wykazać się decyzją lub umową, mocą której przejął prawo zarządu nieruchomością od swego poprzednika. Oznacza to, że na dzień wejścia w życie powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym powinien dysponować prawem zarządu do nieruchomości. Natomiast artykuł 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku przewiduje szczególny sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną i nabycie to ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, od dnia 1 września 2005 r. Deklaratoryjną decyzję wydaje wojewoda. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] Akademia [...] nie powoływała się na prawo własności przysługujące jej do gruntu nieruchomości wj. Ta kwestia pojawiła się dopiero w piśmie z dnia 22 lutego 2010 roku, złożonym w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 roku. Nie można zatem zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa przez nie uwzględnienie prawa własności Akademii [...] w W. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 roku , skoro to prawo nie zostało nigdzie nie ujawnione. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie , sąd też nie dopatrzył się innych uchybień , które powinny być brane pod uwagę z urzędu. Już na koniec należy podkreślić, że kwestia praw osób trzecich do przedmiotowej nieruchomości będzie przedmiotem oceny w postępowaniu dekretowym prowadzonym przed Prezydentem m. W. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.