II SA/Gl 908/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Pismem z [...] r. C. H. zwróciła się do Burmistrza K. o wymeldowanie jej męża P. H. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w B. Podała, że jej mąż nie mieszka w miejscu zameldowania pod [...] r., opuścił je zabierając wszystkie swoje rzeczy, jego adres nie jest jej znany. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział [...] oddalił wniosek Gminy K. o ustanowienie kuratora dla nieobecnego P. H., podając w uzasadnieniu, że jego adres nie jest nieznany, albowiem prowadzone są przed sądami powszechnymi postępowania o alimenty i postępowanie rozwodowe, zatem wnioskodawczyni może ustalić lub zna adres męża. Organ I instancji ustalił, że P. H. przebywa w N. i zawiadomił do pismem z [...] r. o wszczęciu postępowania, zaś pismem z [...] r. wezwał do wypowiedzenia się w sprawie. P. H. stawił się w siedzibie organu [...] r. i podał, że we [...] r. wyjechał do pracy w N.. Gdy po miesiącu przyjechał do kraju, nie został wpuszczony do mieszkania. Nie zna powodu takiego postępowania żony. W N. nie ma zamiaru pozostać na stałe. Podał, że w związku z pozbawieniem go dostępu do mieszkania, miały miejsce interwencje Policji w [...] i [...] r. Kierownik Posterunku Policji w K. pismem z [...] r. potwierdził, że [...] r. i [...] r. miały miejsce interwencje, zakończone pouczeniem stron, związane z uniemożliwieniem wejścia do domu P. H. przez C. H. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny mieszkania, w których uczestniczyły obie strony, przy czym P. H. odmówił podpisania protokołu, przyczyn odmowy w protokole nie odnotowano. W wyniku oględzin ustalono, że w mieszkaniu postało kilka ubrań P. H. i jego dokumenty, które w trakcie oględzin zostały mu wydane. Nie stwierdzono, aby P. H. aktualnie zamieszkiwał w lokalu. Fakt dobrowolnego opuszczenia przez niego mieszkania poświadczyły córka M. H. oraz matka wnioskodawczyni U. J.. P. H. w piśmie z [...] r. zaprzeczył, jakoby dobrowolnie opuścił mieszkanie. Podał, że pracuje za granicą a gdy przyjeżdża do domu, nie jest wpuszczany. Natomiast wnioskodawczyni podała w piśmie z [...] r., że powodem wyprowadzenia się męża w [...] r. była kłótnia małżeńska, spowodowana jego nieuzasadnioną zazdrością. Wyprowadzka była całkowicie dobrowolna, mąż w [...] r. przyjechał samochodem z przyczepą i zabrał swoje rzeczy. Prowadząc postępowanie dowodowe organ I instancji uzyskał informację Sądu Rejonowego w R. [...], że od roku [...] do [...] r. nie wpłynęła sprawa o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu z udziałem stron. Uzyskano także wyrok z [...] r. Sądu Apelacyjnego [...] w K. sygn. akt [...], którym oddalono apelację C. H. od wyroku Sądu Okręgowego w G. z [...] sygn. akt [...] oddalającego powództwo C. H. przeciwko P. H. o rozwód. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że do [...] r. strony łączyła więź fizyczna i gospodarcza, separacja małżonków ma zatem krótkotrwały charakter i rozpad pożycia nie jest trwały w kontekście trwającego [...] lat małżeństwa. W dniu [...] r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka M. D., która pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania podała, że pod koniec [...] r., będąc u C. H., była świadkiem, jak jej mąż wyjeżdżał z posesji załadowaną przyczepą. Nie wie co dokładnie było na przyczepie, C. H. poinformowała, że jej mąż się wyprowadza. Po około 2 godzinach P. H. wrócił z pustą przyczepą. Uzyskano także informację, że [...] r. P. H. złożył w SR w R. wniosek o przywrócenie posiadania lokalu mieszkalnego, podając że utracił posiadanie na początku roku [...]. Burmistrz K. decyzją z [...] r. orzekł o wymeldowaniu P. H. z lokalu w B. przy ul. [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 47 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że przedmiotem postępowania w sprawie o wymeldowanie jest ustalenie, czy nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie przez zameldowaną osobę miejsca zameldowania. Przeprowadzone postępowanie w ocenie organu potwierdziło, że P. H. opuściły bez wymeldowania miejsce stałego pobytu w B. Potwierdziły ten fakt zeznaniami U. J., M. H. i M. D. Zainteresowany dopiero po 6 miesiącach zawiadomił Policję, że żona nie wpuszcza go do mieszkania a z wnioskiem do sądu o przywrócenie naruszonego posiadania zwrócił się po upływie roku od zdarzenia. Brak podjęcia przez co najmniej 6 miesięcy środków prawnych w celu powrotu do mieszkania świadczy, że lokal nie stanowi dla niego centrum życiowego. Decyzja przesłana na adres P. H. w N. nie została odebrana. Pismem z dnia [...] r. zgłosił swój udział w postępowaniu i przedłożył pełnomocnictwo pełnomocnik strony. Organ I instancji powiadomił pełnomocnika, że w sprawie została już wydana decyzja, która stała się ostateczna. W konsekwencji pełnomocnik złożył odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania podając w uzasadnieniu, że nie jest możliwe wniesienie odwołania od decyzji, która nie została stronie prawidłowo doręczona. Udzielenie informacji stronie o wydaniu decyzji w inny sposób niż poprzez doręczenie jej oryginału opatrzonego podpisem organu, nie jest skuteczne i nie otwiera terminu do wniesienia odwołania. Dopiero po prawidłowym doręczeniu decyzji stronie, możliwe będzie wniesienie odwołania. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] r. Od decyzji tej wniesiono w terminie odwołanie. Zarzucono, że organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny i niezasadnie dał wiarę twierdzeniom jednej strony, ignorując wyjaśnienia P. H. Podkreślono, że wyjechał on z kraju w celu podjęcia zatrudnienia, pracuje za granicą, lecz nie świadczy to o zamiarze opuszczenia stałego miejsca zameldowania. Wniosek o wymeldowanie jest wykorzystywany instrumentalnie przez jego żonę w postępowaniu rozwodowym. Decyzją z [...] r. Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. W przeprowadzonym postępowaniu wadliwie nie zawiadomiono stron o przesłuchaniu świadka, czym pozbawiono je udziału w tej czynności. W zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin nie zawiadomiono o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań świadków, świadków tych przesłuchano, lecz nie pouczono o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania i prawie do odmowy zeznań. Wobec wyjazdu strony za granicę do pracy okoliczność opuszczenia miejsca stałego zamieszkania wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia, związki z lokalem nie polegają bowiem wówczas na codziennym w nim przebywaniu. Organ nie ustalił wystarczająco precyzyjnie, czy P. H. zachowuje więź z lokalem, nie rozważono także skutków wniesienia przez niego przed wydaniem decyzji wniosku o przywrócenie naruszonego posiadania. Zalecono, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania, dla wyjaśnienia sprzecznych twierdzeń stron, organ przeprowadził rozprawę administracyjną i w zależności od jej wyniku oględziny lokalu. Oględziny należy uzupełnić o przesłuchanie kilku świadków – sąsiadów, mogących posiadać informacje na temat zamieszkiwania w spornym lokalu. Organ winien przy tym zapewnić stronom możliwość czynnego udziału w czynnościach procesowych a przed wydaniem decyzji zawiadomić o zakończeniu postępowania. Należy też ustalić efekty wszczętego postępowania w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania. W skardze do sądu administracyjnego C. H. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i oddalenie odwołania P. H. od decyzji organu I instancji. Zarzucono, że zastrzeżenia Wojewody do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Burmistrza nie są uzasadnione. Przeprowadzono dowód z zeznań trzech świadków, a zeznania te są zgodne. Jeden świadek jest osobą obcą dla stron. Także P. H. przyznał, że lokal opuścił we [...] r. Wprawdzie zaprzeczył, że było to dobrowolne, ale do [...] r., kiedy miała miejsce pierwsza interwencja Policji, nie podjął prób wejścia do mieszkania. Zalecenie dokonania powtórnych oględzin lokalu jest bezcelowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W skardze do sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i jednocześnie o oddalenie odwołania P. H. od decyzji Burmistrza. Należy zatem wyjaśnić, że podjęcie takich rozstrzygnięć przez sąd administracyjny nie jest możliwe. W istocie skarżąca bowiem oczekiwała od sądu, że uchylając decyzję organu II instancji, rozpozna on odwołanie od decyzji Burmistrza i orzeknie o jego zasadności. Sądy administracyjne nie są jednak uprawnione do rozpoznawania spraw administracyjnych co do istoty, inaczej mówiąc, sąd administracyjny nie może orzec o wymeldowaniu lub odmowie wymeldowania, nie może zastąpić organu II instancji i rozpoznać odwołania strony. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa podlega rozpoznaniu przez organy administracji dwóch szczebli. Dopiero rozstrzygnięcie organu odwoławczego podlega kontroli sądu. Przedmiotem kontroli sądu jest zaś wyłącznie kwestia legalności działań organów administracji publicznej. Sąd bada, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czy prawo to narusza w stopniu wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Jeśli decyzja nie narusza prawa, sąd skargę oddala, zaś gdy decyzja nie jest zgodna z prawem, sąd ją uchyla, co skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania odwołania przez organ II instancji. W sytuacji uchylenia decyzji organu odwoławczego nie byłoby zatem możliwe rozstrzygnięcie przez sąd o zasadności odwołania od decyzji Burmistrza, lecz sprawa podlegałaby ponownemu rozpoznaniu przez Wojewodę. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Mimo, że organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, to jednak możliwość prowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego jest ograniczona do zakresu wskazanego w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie wyjaśniające, gdy jego zakres miałby być szerszy, zobligowany jest uchylić decyzję organu I instancji, jako wydaną bez należytego wyjaśnienia sprawy i przekazać do ponownego rozpoznania. Badając legalność zaskarżonej do sądu decyzji Wojewody należy zatem rozważyć, czy w kontekście przesłanek do wydania decyzji o wymeldowaniu, zasadna była ocena Wojewody dotycząca postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Burmistrza i zalecenie ponowienia określonych czynności dowodowych. Należy zwrócić skarżącej uwagę, że Wojewoda w decyzji swojej nie rozstrzygnął o istnieniu lub braku przesłanek do wymeldowania, nakazał tylko przeprowadzenie określonych czynności dowodowych, oceniając negatywnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Przesłanką wymeldowania jest zatem fakt opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego, którym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). W tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy). Dla ustalenia zasadności wniosku o wymeldowanie konieczne jest zatem rozważenie, czy przebywająca do tej pory pod określonym adresem osoba, opuściła miejsce zameldowania. Ze względu na ewidencyjny charakter zameldowania, bez znaczenia jest zarówno kwestia tytułu do lokalu, jak i dobrowolności opuszczenia. Opuszczenie miejsca zameldowania również może skutkować wymeldowaniem, jeśli osoba przymuszona nie podejmie kroków w celu powrotu do lokalu. Ocena, czy doszło do opuszczenia miejsca zameldowania jest szczególnie trudna w sytuacjach spornych i nietypowych. Do takich należy przypadek podjęcia pracy poza granicami kraju. Jest oczywiste, że tego rodzaju tryb życia w znaczny sposób modyfikuje życie codzienne i inne okoliczności niż codzienne przebywanie w lokalu, posiadane w nim większości rzeczy, stołowanie się czy nocowanie, decydują o zamiarze stałego pobytu. Pobyt ten potwierdzają inne czynniki, na które zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Ze względu na szczególną sytuację spowodowaną wyjazdem do pracy za granicą i spór między stronami, postępowanie wyjaśniające przesłanki wymeldowania winno być przeprowadzone ze szczególną wnikliwością i dbałością o zachowanie reguł procedury, ich dochowanie jest jedyną gwarancją uczciwego i rzetelnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zastrzeżenia Wojewody do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego są zasadne. Istotnie oparto się w sprawie na zeznaniach trzech osób. Dwie z nich stanowią osoby blisko spokrewnione z wnioskodawczynią a ich przesłuchanie odbyło się bez pouczenia o odpowiedzialności karnej i prawie do odmowy zeznań. Osoby te należą do kręgu wymienionego w art. 83 § 1 k.p.a. i przysługuje im prawo do odmowy zeznań. Jeśli z prawa tego nie korzystają, podlegają reżimowi właściwemu dla świadków i powinny być pouczone o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co ma znaczenie dla oceny wiarygodności zeznań świadków blisko spokrewnionych ze stroną. Faktem też jest, że o przesłuchaniu trzeciego ze świadków, M. D., organ nie zawiadomił stron, czym pozbawił je udziału w tej czynności procesowej, możliwości zadawania pytań świadkowi. Zasadnie zalecono także przeprowadzenie w sprawie rozprawy, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków albo w drodze oględzin. Ze względu na sprzeczne twierdzenia stron, ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy wymaga zarówno przesłuchania świadków, jak i oględzin lokalu, przy czym konieczność przeprowadzenia tej ostatniej czynności organ odwoławczy uzależnił od wyników rozprawy i ewentualnej zgodności stron w kwestii faktycznego opuszczenia lokalu. Należy też zwrócić uwagę, że pierwsza interwencja na policji w związku z zarzutem utrudniania dostępu do mieszkania miała miejsce [...] r., zatem przed złożeniem przez skarżąca wniosku o wymeldowanie z [...] r. Przed wydaniem decyzji przez Burmistrza powziął on także wiadomość o wystąpieniu do sądu powszechnego z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania, zatem wskazanie przez Wojewodę na konieczność zbadania, jakie są efekty tego wniosku, nie jest zbędne. Badając legalność wydanej decyzji Sąd rozważył także kwestię dopuszczalności wniesionego odwołania i przyjęcia przez organy, że decyzja została doręczona dopiero [...] r. Stanowisko to jest prawidłowe. Faktycznie organowi I instancji znany był adres strony w N. i na ten adres stronie doręczano korespondencję. Wydana decyzja Burmistrza została także przesłana na adres znany organowi. Nie została jednak odebrana i poczta zwróciła ją organowi. Warunki skuteczności doręczenia zastępczego regulują przepisy art. 44 k.p.a., zgodnie z którymi w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Procedury tej nie zachowano, ponieważ przesyłkę doręczała adresatowi poczta niemiecka i brak jest w konsekwencji dowodu prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji stronie. Skoro decyzja ta nie została doręczona stronie postępowania prawidłowo, decyzja nie stała się ostateczna i doręczenie jej pełnomocnikowi uczestnika otworzyło termin do wniesienia odwołania od decyzji. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.