IV SA/Wa 1749/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego - oddala skargę - IV SA/Wa 1749/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Minister Środowiska umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem E. B. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pismem z dnia 1 września 2009r. E. B. wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. odmawiające uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Uzasadniając legitymację do wniesienia zażalenia na to postanowienie E. B. podniosła, że jest właścicielką nieruchomości znajdującej się na terenie gminy Z. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dotyczą bezpośrednio tych nieruchomości. Zważywszy na fakt, że studium poprzez związanie swoją treścią rady gminy na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio dotyczy i ogranicza prawo własności zażalającej i zgodnie z art. 28 k.p.a. jest ona stroną postępowania, co uprawnia ją do wniesienia zażalenia. W ocenie Ministra Środowiska studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uzgadnianie jego projektu jest jednym z etapów procedury planistycznej prowadzącej do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w przeciwieństwie do studium jest aktem prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy K.p.a., które mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych. Organ wywodził, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 tej ustawy, gdyż nie są to sprawy o których mowa w art. 1 k.p.a. Zdaniem Ministra Środowiska nie można interesu prawnego strony wyprowadzać z art. 28 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa materialnego nie jest źródłem prawa w procedurze planistycznej. Nie wynika to również z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu fakt, że na terenie objętym studium przysługuje komuś prawo własności nieruchomości nie oznacza jeszcze, że jest to interes prawny, który jest chroniony określonymi środkami prawnymi przysługującymi właścicielowi w procedurze planistycznej. Ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie nie uczynił stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Ministra nie jest więc możliwe wywodzenie prawa do wniesienia zażalenia w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. Obowiązek uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody i z żadnego z tych aktów nie wynika, aby właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym studium mieli przymiot strony w tym postępowaniu. Organ wywodził, że studium wiąże wyłącznie organy gminy, a nie jej mieszkańców, czy też inne podmioty legitymujące się prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym studium. Studium zaliczane jest do aktów kierownictwa wewnętrznego. Minister argumentował, że w tej sytuacji niemożliwe było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych zażalenia, gdyż zażalająca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie może być stroną postępowania uzgodnieniowego podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu głównym. Minister podkreślił, że po otrzymaniu zażalenia organ obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. W przypadku jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w takim przypadku organ obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w przypadku ustalenia, że jednostka wnosząca nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu skargi E. B. wywodziła, że nieprawdziwa jest teza postawiona przez Ministra Środowiska, iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej skoro w orzecznictwie sądowo- administracyjnym dopuszcza się pogląd o zaskarżalności studium, to również akty administracyjne opiniujące i uzgadniające projekt takiej uchwały powinny podlegać kontroli, na wniosek podmiotu, na którego sytuację wywierają skutek. W ocenie skarżącej postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zostało wydane z przekroczeniem normy kompetencyjnej, a zatem niewiążące i pozbawione podstawy prawnej są wszelkie uwagi o charakterze ogólnym, które nie odwołują się do otuliny i jej celów. Skarżąca motywowała, że postanowienie to jest przykładem pozaustawowego działania organów ochrony przyrody. Ponadto skarżąca podniosła, że od kilku lat Dyrektor [...] Parku Narodowego konsekwentnie wyraża zgodę na zamykanie korytarzy ekologicznych. Większość uwag zawartych w postanowieniu jest na tyle ogólne i niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. zostało wydane na wniosek Wójta Gminy Z. i dotyczyło uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części dotyczącej [...] Parku Narodowego i jego otuliny. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), który stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Z kolei postępowanie w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w art. 24 ust. 1 tej ustawy odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, iż jest ono dokonywane w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. . Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi W związku z powyższym zasadnie Minister Środowiska słusznie uznał, że w tym przypadku, postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 11 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności powyższe czynią bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się odnośne zarzutów przedstawiony w skardze do postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2009r. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.