II SA/Wa 1194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. po rozpatrzeniu wniosku R. B. z dnia [...] marca 2010 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania wskazanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wskazano, iż ocenie organu podlegała również sytuacja materialna wymienionego, która nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. R. B. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, iż posiada łącznie 24 lata, 5 miesięcy i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a powodem przerw w zatrudnieniu były problemy ze znalezieniem pracy, częste zwolnienia z winy pracodawców oraz ograniczony rynek pracy. Dodał, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, od października 2009 r. cierpi na chorobę [...], a z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Zaznaczył, że mieszka razem z matką, żoną oraz dorosłym synem, z którymi prowadzi oddzielne gospodarstwo, nie posiada wystarczających środków na własne utrzymanie, a pomoc jaką otrzymuje z MOPS, w formie zasiłku celowego i pielęgnacyjnego, jest niewystarczająca. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak choćby jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, a niespełnienie powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ wskazał, iż w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawca udowodnił jedynie 2 lata i 2 miesiące tych okresów. Zaś z dokumentacji rentowej wynika, że w latach 1998-2003, 2005-2007 nie udokumentował on żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a w wymienionych okresach nie była orzeczona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, która powstała od [...] października 2009 r. W ocenie organu trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ciężkie warunki materialne wnioskodawcy i niemożność podjęcia przez niego zatrudnienia z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, nie stanowi wystarczającego uzasadniania do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. R. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W treści skargi skarżący zaznaczył, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS jest dla niego bardzo krzywdząca i nie uwzględnia jego trudnej sytuacji życiowej. Podkreślił, że posiada 24 lata, 5 miesięcy i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych, nigdy nie uchylał się od pracy, a powodem przerw w zatrudnieniu były tylko i wyłącznie problemy ze znalezieniem pracy, częste zwolnienia z winy pracodawców oraz ograniczony rynek pracy. Dodał, iż do spełnienia warunków określonych w art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zabrakło mu niespełna 7 miesięcy pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Prezes ZUS stwierdził, że sama trudna sytuacja skarżącego, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel, ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. W myśl przepisu art. 124 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było rozważenie przyczyn niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Prezes ZUS oparł swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez skarżącego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym stwierdzono, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] grudnia 2011 r. Wskazano w nim również, że całkowita niezdolność do pracy powstała [...] października 2009 r. Z akt sprawy wynika, iż R. B. w latach 1998-2003 oraz 2005-2007 nie pracował i nie podlegał ubezpieczeniu. Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż powodem niepodejmowania zatrudnienia w wymienionym okresie były trudności w znalezieniu pracy oraz niechęć pracodawców do podpisywania umów o pracę. W ocenie Prezesa ZUS fakt uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy w obliczu przerw w zatrudnieniu nie pozwala przyjąć, że nie nabył on uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zaś przerwy w ubezpieczeniu bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieszczą się w pojęciu szczególnych okoliczności. Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Prezes ZUS prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wziął pod uwagę wymienionych problemów skarżącego w znalezieniu zatrudniania, albowiem, mimo że, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego (ur. 1953 r.). Nie ulega wątpliwości, że jego konkurencyjność na rynku pracy jest dużo mniejsza niż osób młodych. Fakt pozostawania bez pracy przez R. B. może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Powyższe rozważania stają się tym bardziej znaczące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że skarżący, mając 57 lat, legitymuje się ponad 24-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Nie ulega wątpliwości, że wskazany wyżej okres ubezpieczenia jest okresem znacznym wobec 57 lat życia. W ocenie Sądu można przyjąć, że skarżący, posiadając ponad 24-letni staż ubezpieczeniowy, "wypracował" niejako prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. ----------------------- 2