II GSK 1693/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 2041/10 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz R. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2041/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę R. O. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], a także orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, jak również zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. R. O. zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 23,14 ha (m.in. działki rolne A, B, O, P – położone odpowiednio na działkach ewidencyjnych o numerach: 75, 81, 220, 221). W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że do płatności nie kwalifikuje się działka rolna A (na działce ewid. nr 75 o powierzchni 1,06 ha) i działka rolna B (na działce ewid. nr 81 o powierzchni 1,10 ha), bowiem całe te działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Na podstawie protokołu z rozprawy administracyjnej stwierdzono także, iż R. O. nie użytkował w 2009 r. (a więc nie był posiadaczem) działek ewidencyjnych nr 220 i 221, skoro świadkowie zeznali, że w dniu 31 maja 2009 r. działki te znajdowały się w bezumownym posiadaniu R. H. W konsekwencji powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 19,07 ha. Z uwagi na to, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną (23,14 ha) a powierzchnią stwierdzoną (19,07 ha) przekroczyła 20% początkowej powierzchni kwalifikowanej, organy administracji odmówiły przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, zaś jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazały art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 796/2004"). Na zmianę tego stanowiska nie wpłynęły argumenty podnoszone przez stronę w toku postępowania administracyjnego, że: 1) odnośnie działek nr 75 i 81 doszło do błędnego wskazania numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych przez stronę działek, tj. działek o numerach 76, 77, 82 i 83; 2) działki ewidencyjne nr 220 i 221 zostały bezprawnie zawładnięte przez R. H., przez co uniemożliwiono uprawnionemu podmiotowi (R. O.) korzystania z tych gruntów, zaś taki przejściowy brak posiadania tychże działek nie powinien uniemożliwiać uzyskania przez wnioskodawcę płatności do nich. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył prawo w zakresie wyliczenia powierzchni działek rolnych, co do zadeklarowanych działek ewidencyjnych nr 75 i 81 oraz uznania posiadania działek ewidencyjnych nr 220 i 221. Odnosząc się do kwestii dotyczącej działek ewidencyjnych nr 75 i 81, Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o płatnościach"), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), uwagę 26 preambuły, art. 19 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, stwierdzając, że z przepisów tych wynika, iż nie można utożsamiać działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. To producent decyduje, czy i jakie działki rolne będą położone na działkach ewidencyjnych, a nadto liczba, wielkość działek rolnych, rodzaj prowadzonej na nich uprawy może ulegać zmianie. W związku z tym wypis z ewidencji gruntów nie jest i nie może być traktowany, jako wyłączne czy też najważniejsze źródło dowodowe, co do posiadanych przez wnioskodawcę działek rolnych i sposobu ich użytkowania. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że błędne wskazanie numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych działek rolnych nie może pozbawiać rolnika dopłat. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przedwcześnie, zatem pozbawił rolnika dopłat uznając, że wskazane we wniosku (pomyłkowo, bez własnej winy) informacje (w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, umowy dzierżawy z dnia 16 lutego 2001 r. i wskazań pracownika Urzędu Miasta i Gminy [...], jak zaznaczył skarżący) o użytkowaniu określonych działek rolnych nie znajdują odzwierciedlenia faktycznego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień organu I instancji, polegających na nie zweryfikowaniu oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni na innych działkach ewidencyjnych (nr 76, 77, 82 i 83) oraz na nie wyjaśnieniu, dlaczego fakt użytkowania innych działek niż deklarowane pozbawia rolnika dopłat. Z uwagi na to, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego zastosowanego przy odmowie przyznania rolnikowi płatności na rok 2009. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również oceny Dyrektora OR ARiMR odnośnie działek ewidencyjnych nr 220 i 221. Sąd wskazał, że art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, jak i inne przepisy także wspólnotowe w ramach konstruowanych warunków przyznania danej płatności nie posługują się pojęciem "użytkownika" (jeśli chodzi o podmiot ubiegający się o płatność) lub "użytkowania" (odnośnie obowiązku podejmowania określonych działań przez dany podmiot). Poza tym wymieniona w art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przesłanka "utrzymania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy" wszystkich gruntów rolnych nie wiąże tego "utrzymania" z samym działaniem wnioskodawcy. Zgodność z normami stanowi stan obiektywny, niezależny od tego, czy było to wynikiem działania samego wnioskodawcy, czy też innych podmiotów. Fakt posiadania działek rolnych na określony dzień jest wystarczający. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie – biorąc pod uwagę zebrane dowody z dokumentów oraz zeznań świadków – w 2009 r. skarżący był posiadaczem zależnym spornych działek, ponieważ jako ich uprawniony dzierżawca w oparciu o zawartą umowę dzierżawy, która nadal obowiązywała – podejmował działania w celu uprawy tych działek, czyli wyrażał samą możność władania tymi rzeczami, jako dzierżawca. Zaistniała przeszkoda faktyczna, polegająca na uniemożliwieniu dokonania tych czynności przez R. H., (który już od 2008 r. miał świadomość, że uprawiając pole działał bez tytułu prawnego) - nie mogła wpłynąć na zmianę tej oceny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach i art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej zwanej "kc") przyjmując, że faktycznie włada tylko ten, kto rzeczywiście korzysta z rzeczy (w niniejszej sprawie – R. H.), a nie również ten, kto ma możliwość korzystania (w niniejszej sprawie – skarżący), ale uniemożliwia to niezależna od strony przeszkoda faktyczna. W związku z tym organ niewłaściwie zastosował te przepisy, czym naruszył także art. 7 i art. 77 k.p.a. (bowiem nie stwierdził istnienia jednej z przesłanek uzasadniających przyznanie danej płatności) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (bowiem sporządzając uzasadnienie decyzji nie wskazał szczegółowo faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dokładnie dowodów, na których się oparł, a przede wszystkim nie podał przyczyn, z powodu których innym dowodom, na które powoływała się strona, odmówił wiarygodności). Powyższe naruszenia skutkowały, zdaniem Sądu pierwszej instancji, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor OR ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował normę prawna objętą ustawą o płatnościach. Naruszenie prawa stanowiło błędną wykładnię art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że podstawą wydania decyzji organu I instancji była niebudząca wątpliwości okoliczność użytkowania spornych działek w 2009 r. przez R. H., co potwierdził również skarżący. Zatem to R. H. przysługiwało prawo uzyskania dopłat obszarowych z tytułu użytkowania spornych działek nr 220 i 221. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że rolnik w złożonym i podpisanym przez siebie wniosku wskazał numerycznie oznaczone działki i deklarował utrzymanie ich w należytej kulturze rolnej. Negatywne konsekwencje niewypełnienia tych obowiązków określa art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. W ocenie organu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Organ zebrał, bowiem i w sposób wszechstronny rozpatrzył cały materiał dowodowy, dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi na gruncie przepisów mających zastosowanie w sprawie wiązały się skutki prawne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto – co w rozpatrywanej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy podniesie w ramach podstaw kasacyjnych, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr 75 i 81 została wydana przedwcześnie z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopełnił ustawowego obowiązku rozpatrzenia znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Organ nie zweryfikował bowiem oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni działek rolnych. Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zakwestionował tych konstatacji, gdyż nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa procesowego. Dodatkowo należy wskazać, że na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego Pani B. O. wyjaśniła, że po kontroli przeprowadzonej w lipcu 2007 r. faktycznie użytkowane są działki ewidencyjne nr 75 i 81. Ponadto oświadczyła, ze w 2010 r. została przyznana płatność do działek o nr 75 i 81. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do spornych działek jest co najmniej przedwczesny, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego, może być sformułowany wówczas, gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, wobec ustaleń poczynionych na działkach ewidencyjnych o nr 220 i 221, okazał się zasadny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej prowadzone jest na wniosek rolnika, który spełnia łącznie następujące przesłanki: a) posiada w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1ha; b) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek; c) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 kc. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że ustawodawca - wskazując na posiadanie jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku - odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednak poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie tej ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem: - właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, - dzierżawca gruntu rolnego, - posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę ). Przytoczona regulacja omawianego zagadnienia wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je użytkować rolniczo. Na gruncie omawianych przepisów jest oczywistym, że ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako wynikająca jedynie z tytułu prawnego wnioskodawcy, na podstawie którego wynika posiadanie zgłoszonych we wniosku gruntów rolnych. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że faktycznym posiadaczem działek nr 220 i 221, utrzymującym je zgodnie z normami, był w 2009 r. Pan R. H. Organ prawidłowo uznał, że jest on uprawniony do płatności obszarowych w 2009 r. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji tezy wyroków Sądu Najwyższego dotyczą roszczeń o ochronę naruszonego posiadania i nie mają zastosowania na gruncie omawianej ustawy. Trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego – które miało zastosowanie na gruncie ustaleń faktycznych poczynionych odnośnie działek ewidencyjnych nr 220 i 221 – nie mogła jednak doprowadzić w niniejszej sprawie do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji uchylił bowiem zaskarżoną decyzję również z powodu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania w zakresie ustaleń związanych z działkami ewidencyjnymi nr 75 i 81, zaś organ administracji nie zakwestionował w skardze kasacyjnej tego stanowiska. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.