II SA/Kr 790/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących R.F. i M.F. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i ust.2 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999r. Nr 15 póz. 139 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002r., nr [....] , o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [....] a ul. [....] w K. ", W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek R.F. i M.F. , M.G. i K.Z. Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia organ wskazał, że Prezydent Miasta K. wydał opisaną powyżej decyzję z rażącym naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie precyzując warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania wynikających z przepisów szczególnych, w tym prawa wodnego, a także z pominięciem obowiązków określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli inwestorzy R.K. i M.K. oraz B.B. zarzucając: - rażące naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 157 § 2 k.p.a. przez nie uwzględnienie faktu, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczyna się na żądanie tylko strony, - rażące naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa, - rażące naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wskutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa - art. 7, art. 77 § zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie zebranego materiału 1 dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego oraz spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy w tym zakresie, -błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 41 ust. 1 i 2, art. 43 poprzez przyjęcie, iż istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 28, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy, wskazując, że SKO w K. -wydaną w wyniku złożenia przez R.K. i M.K. oraz B.B. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia 6 czerwca 2006 r., znak: [....] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia 20 lutego 2006 r., znak: [....] . Wskazana decyzja Kolegium z dnia 6 czerwca 2006 r., znak: [....] została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 911/06, w którym wskazano, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a zasadnicza wada skutkująca jej uchyleniem przez Sąd polega na niewyjaśnieniu w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej sprawy. Następnie - decyzją z dnia 7 maja 2008 r., znak: [....] w K. umorzyło, wszczęte na wniosek R.F. i M.F. , M.G. i K.Z. , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r., nr [....] . Wskazana powyżej decyzja Kolegium została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn.akt: II SA/Kr 994/09, w którym wskazano, iż SKO w K. umorzyło postępowanie w sprawie po ustaleniu, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron przedmiotowego postępowania, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że w obrocie prawnym pozostaje - wydana na wniosek R.F. i M.F. , M.G. i K.Z. - decyzja Kolegium z dnia 20 lutego 2006 r., znak: [....] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r., nr [....] . W związku z powyższym - jak wskazano w powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009r., sygn.akt: II SA/Kr 994/09 -w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje SKO w K. rozstrzygające kwestię nieważności opisanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r., w różny sposób. W wyroku tym wskazano również, iż SKO w K. nie wyjaśniło przedmiotowej sprawy w sposób należyty, a to dlatego, że nie przeprowadzono szczegółowej analizy rzeczywistego charakteru inwestycji, ani zakresu i sposobu jej oddziaływania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. SKO w K. jest więc związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 994/09. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002r, została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 października 2002 r., nr [....] , w ten sposób, że planowana inwestycja oprócz działek nr nr [....] i [....] , obr. [....] obejmuje dodatkowo działki nr nr [....] i [....] , obr. [....] . Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO w K. z dnia 17 czerwca 2009 r., znak: [....] , stwierdzającą z urzędu nieważność przedmiotowej decyzji. W decyzji tej Kolegium wskazało, że okoliczność bezpośredniego graniczenia terenu inwestycji z działką wnioskodawców nie przesądza automatycznie o ich legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Decydujący w tym zakresie jest bowiem - jak wywiedziono w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji Kolegium - zakres oddziaływania inwestycji, a przedmiotowa inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu w taki sposób, aby można było wskazywać jej oddziaływanie również na nieruchomości przylegające. Wskazano także, że projektowana inwestycja nie ogranicza, ani nie czyni niemożliwym sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Następnie przechodząc do meritum i rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, że R.F. i M.F. , a także M.G. i K.Z. nie zostali uznani za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [....] a ul[....] w K. ", a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002r., nr [....] , o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została im doręczona. W toku opisanego powyżej postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu R.F. i M.F. , a także M.G. i K.Z. nie wnosili o dopuszczenie ich do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu w charakterze stron. Wszystkie w/w osoby nie są w posiadaniu żadnej z działek objętych postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Mając natomiast na uwadze charakter inwestycji będącej inwestycją liniową, a polegającą na ułożeniu rur na odcinku rowu melioracyjnego, wskazać należy, iż jej oddziaływanie ogranicza się do terenu, na którym jest projektowana. Planowana inwestycja nie zmienia bowiem sposobu zagospodarowania terenu w sposób powodujący jej oddziaływanie na tereny sąsiednie, w tym nie determinuje ani sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, ani sposobu ich wykorzystania. W związku z powyższym brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie przymiotu stron tego postępowania właścicielom czy użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, w tym także nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Nie mają oni bowiem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a ich interes - wynikający z faktu zainteresowania sposobem zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie ich nieruchomości - ma wyłącznie charakter interesu faktycznego. Posiadanie interesu faktycznego nie uzasadnia przyznania przymiotu strony w sprawie. Powyższe oznacza, iż w/w nie są legitymowane do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. W związku z tym bezprzedmiotowe jest prowadzenie - wszczętego na ich żądanie. Mając jednak na uwadze okoliczność, iż składy SKO w K. orzekające w postępowaniu wszczętym na żądanie R. F. i M.F. oraz M.G. i K.Z. stwierdzały nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r., w rozstrzygnięciach, które z powodów formalnych zostały na mocy powołanych wyżej wyroków WSA w Krakowie wyeliminowane z obrotu prawnego, SKO w K. z urzędu podjęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli R.F. i M.F. , zarzucając: - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku interesu prawnego R.F. i M.F. i odmówienie im statusu strony postępowania, - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi nakreślono dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zarówno osoba, która brała postępowaniu zwykłym, jak też osoba, która wprawdzie w nim nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Skarżący uznali, że Kolegium nie dokonało analizy, czy przedmiotowa inwestycja będzie rzeczywiście oddziaływać na ich nieruchomość oraz nie określiło zakresu tego oddziaływania. Organ poprzestał bowiem tylko na ustaleniu faktu nie pozostawania przez skarżących w posiadaniu działek objętych postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podali, że zarurowany otwór jest ubezpieczony na odcinku 5 m na działce nr [....] , na której posadowione są wzmacniające palisady, a więc faktycznie usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących. Skarżący podnieśli, że Kolegium poddało badaniu oddziaływanie inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego, podczas gdy rów ten odprowadzając wodę z zarurowanego odcinka na działkę nr [....] przechodzi następnie w naturalny ciek wodny. Stwierdzili, że Kolegium nie wykonało zaleceń WSA w Krakowie w wyroku uchylającym poprzednią decyzję SKO w kwestii szczegółowej analizy rzeczywistego charakteru inwestycji oraz sposobu jej oddziaływania. Sąd bowiem wskazał, że nie można właścicielowi nieruchomości niesąsiadującej, a leżącej w pobliżu terenów przewidzianych pod zainwestowanie odmówić prawa strony nie wyjaśniając, czy ta inwestycja nie będzie wpływała niekorzystnie na tą nieruchomość. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podało też, że SKO dostrzegając uchybienia merytoryczne i proceduralne zaistniałe w decyzji z dnia 1 marca 2002r. z urzędu podjęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r., znak: [....] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak też decyzji tego samego organu z dnia 20 lutego 2006 r. znak: [....] , uznał, że zaskarżona decyzja z dnia 20.02.2006r. narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ponieważ organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.10.2007r. sygn. akt II SA/Kr 911/06. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wykonać wszystkie zalecenia Sądu. Sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez tut. Sąd. W wyroku tut. Sądu z dnia 17.10.2007r. sygn. akt II SA/Kr 911/06, Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1.03.2002r. nr [....] , R. F. i M.F. , przysługuje przymiot strony przy uwzględnieniu położenia ich nieruchomości i charakteru oddziaływania zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu wówczas rozpoznającego sprawę ustalenia organu w tym zakresie były ogólnikowe, nie poddające się weryfikacji i dlatego sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ administracji. W kolejnym wyroku tut. Sądu z dnia 5.10.2009r. sygn. II SA/Kr 994/09 (str. 7 uzasadnienia) Sąd ustalił, że organ odwoławczy jakkolwiek powołał w podstawie prawnej art. 153 p.p.s.a., to zaleceń Sadu nie wykonał, gdyż nie przeprowadził szczegółowej analizy rzeczywistego charakteru inwestycji ani zakresu i sposobu jej oddziaływania. Organ SKO w K. obecnie rozpoznając po raz trzeci sprawę uchylił swoją decyzję z dnia 20 02. 2006 znak: [....] , i umorzył postępowanie ponieważ ustalił, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że skarżący nie są w posiadaniu żadnej z działek objętych postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto podał też, że mając na uwadze charakter inwestycji będącej inwestycją liniową polegającej na ułożeniu rur na odcinku rowu melioracyjnego, oddziaływanie ogranicza się do terenu na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Ustalono też, że inwestycja ta nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu w sposób powodujący jej oddziaływanie na tereny sąsiednie dlatego też skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu tylko mają interes faktyczny. W ocenie Sądu takie ustalenia i wyjaśnienia organu w kwestii przyznania bądź też nie przyznania skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu są w dalszym ciągu ogólnikowe i lakoniczne, nie poddające się weryfikacji Sądu. Organ mający wykonać zalecenia Sądu nawet nie podał w swojej decyzji numeru działki której skarżący są właścicielami, nie podał też w jakiej odległości usytuowana jest ich działka od przedmiotowej inwestycji, nadał nie ustalił rzeczywistego charakteru przedmiotowej inwestycji, a także zakresu i sposobu jej oddziaływania. Lakonicznie jedynie stwierdził, że skoro oddziaływanie inwestycji zamyka się w jej granicach to skarżącym nie przysługuje przymioty stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie ustalenia organu nie są szczegółową analizą rzeczywistego charakteru, zakresu i sposobu oddziaływania inwestycji, na co wskazywał wyrok tut. Sądu z dnia 17.10.2009r. oraz dnia 5.10.2009r. W ocenie Sądu SKO w K. mimo wskazania w podstawie prawnej swojej decyzji przepisu art. 153 p.p.s.a. i podania, że wykonało wszystkie zalecenia Sądu, to w dalszym ciągu nie wypełniło tych zaleceń. Mając powyższe na uwadze, organ SKO w K. wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 17.10.2007r. sygn. akt II SA/Kr 911/06, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta K. z dnia 1.03. 2002r. powinien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art.145§1pkt.1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. 8